Sobre la comunicación, la no comunicación y el vínculo en la sociedad peruana: a propósito de La teta asustada de Claudia Llosa [1]

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Gerardo Castillo Guzmán[2]

“La teta asustada” (2009) es el nombre de la segunda película de la directora peruana Claudia Llosa. En el 2005 había estrenado su ópera prima, “Madeinusa”, y el 2014 realiza “Aloft: no llores, vuela”, película en inglés ambientada en fríos paisajes del Canadá. Pero la teta asustada se refiere también a uno de los diferentes fenómenos de malestar que sufren poblaciones rurales andinas, Ayacucho en particular, como consecuencia de las hondas fracturas que el conflicto armada interno produjo durante las décadas de 1980 y 1990. Este fenómeno ha sido descrito y analizado por la antropóloga médica Kimberly Theidon en su libro Entre prójimos: el conflicto armado interno y la política de reconciliación en el Perú. Lima: IEP. 2004; el cual se basa en su tesis de doctorado “Traumatic States: Violence and Reconciliation in Peru”. Tesis doctoral. University of California at Berkeley. Berkeley. 2002. Para Theidon, la teta asustada es una de las varias “epistemologías corporales” en que se trasmite una memoria colectiva traumática hacia las nuevas generaciones. Como narra una víctima de aquella violencia:

“Mi hija nació al día siguiente de la matanza de Lloqllepampa. Estaba escondida en una choza. Le tuve que botar a mi esposo porque si venían los militares le hubieran matado. Solita me atendí. Ese tiempo escondiéndonos, ni siquiera tenía leche para darle a mi bebé. ¿De dónde le iba a dar si no comía? Un día me habían dicho: “Si le dejas a tu hija en el cerro, le puede pachar y se puede morir”. Recordando eso le dejé en un cerro para que se muera. ¿Cómo ya iba a vivir así? Yo le había pasado todo mi sufrimiento con mi sangre, con mi teta. La veía de lejos, pero como lloraba mucho tenía que regresar a recogerla porque si los soldados escuchaban, hubieran venido a matarme. Es por eso que digo que mi hija está ahora traumatizada por todo que le he pasado con mi leche, con mi sangre, con mis pensamientos.

Ahora ella no puede estudiar. Ya tiene 17 años y está en quinto grado. No puede pasar, todos los años repite. Dice que le duele la cabeza, le quema, qué será, susto. Desde bebita era así. Le he hecho ver con un curandero, y ellos le han cambiado la suerte. Un tiempo está bien y después sigue igual. Le he llevado a la posta y me han dado una pastilla [dicloxicilina] para que tome diario. ¿Qué será? Ya no quiere tomar.”

Salomé Baldeón, Accomarca (Theidon 2004, pp. 76-77)

En estas breves líneas, quiero señalar algunas pistas sobre la centralidad de la memoria, la comunicación y el vínculo en “La teta asustada”. La trama de la película es relativamente simple, Fausta, una joven de origen campesino (posiblemente de la región Ayacucho) –quien ha migrado junto a familiares a barrios marginales de Lima– vive con terror la posibilidad de cualquier interacción, muy especialmente con los hombres. Este terror se explica por el hecho traumático que ella es producto de la violación de su madre por parte de miembros de las fuerzas armadas, quienes además asesinaron a su padre.  Fausta vive permanentemente recordando la violación, lo cual es vivido como una enfermedad que le ha robado el alma y se ha transmitido a través de la leche materna, lo cual es conocido por su familia y entorno como la “teta asustada”. La muerte de la madre, y la necesidad de enterrar su cuerpo de regreso en su pueblo de origen, obligará a Fausta a confrontar su pasado y enfrentar el mundo externo.

En mi opinión, esta trama se desenvuelve a lo largo de una serie de oposiciones y resoluciones de no-comunicación y comunicación entre diferentes personajes (que funcionan como arquetipos) a diferentes niveles.

Por ejemplo, Fausta se comunica con su madre a través del canto (en quechua, su lengua materna), pero esta comunicación no busca dialogar (informar, conversar sobre la realidad personal y colectiva de ambas) sino todo lo contrario, cerrar el diálogo, recordar una y otra vez el momento traumático de la violación. Así la madre le dice a Fausta que con su canto “riegas mi memoria que se seca”. A través de la palabra (el canto) se transmite la memoria y el miedo que fueron inicialmente transferidos y corporizados por la leche materna. Ese es el vínculo que une a madre e hija frente a la vergüenza de la violación pública que “quizás algún día sepas comprender…”.

De otro lado, la relación entre Fausta y la artista adinerada para quien trabaja reproduce las barreras de desconfianza, incomprensión, jerarquización y apropiación que caracterizan las relaciones arquetípicas entre las élites blancas de la sociedad peruana y las mayorías populares de origen indígena. Así, la comunicación se da solo a través de las canciones de Fausta, que la artista se apropia para componer un recital de piano. Es sintomático que la señora le cambie de nombre a Fausta (Priscila, Isidra, Santiaga); Fausta no funciona para ella como individuo sino como representante de esas poblaciones campesinas. Cuando, tras el éxito del recital, Fausta intenta establecer un diálogo entre iguales, la señora quiebra el pacto y la echa del automóvil.

De manera contraria, con quien Fausta sí logra establecer un diálogo entre iguales es con el jardinero. Para ello utilizan el quechua y construyen un “nosotros” frente a un “otros”. Este nosotros no solo incluye la lengua, sino también un conocimiento y un origen común en localidades de los Andes. Ni siquiera con los migrantes de segunda generación (acriollados y adaptados a la escena urbana, que han dejado el huayno por la música chicha) ese acercamiento es posible.

Un punto aparte merece fijarse en elementos del escenario que pueden funcionar como barreras o canales de comunicación: las escaleras en los cerros (las cuales pueden conectar barrios, pero también funcionan como callejones estrechos en los que Fausta se expone), la puerta levadiza en la mansión, la ventana a través de la cual se asoma Fausta, etc.

La resolución del hecho traumático (el “eterno retorno” como diríamos en antropología) ocurre cuando el tío de Fausta le tapa la boca y la fuerza a respirar para vivir, a salir de ella misma. En ese momento no solo acepta la ayuda del jardinero, sino que, al permitir ser operada, opta por vivir y por la posibilidad de establecer vínculos. En esta aceptación, además, hay voluntad individual, agencia: Fausta toma las perlas que le pertenecen, pide que le extraigan la papa de la vagina, sale a la puerta y acepta el regalo del jardinero (una flor abierta). Como dice el jardinero: “solo la muerte es obligatoria, lo demás es porque queremos”.

Cuando Fausta detiene el auto que lleva el ataúd de la madre para ser enterrada en la sierra, quiebra con el designio, el retorno al origen y optar por el mar, el paisaje de la libertad. Ya no va hacia el lugar donde acompañará a sus padres muertos para escapar de la soledad, opta por iniciar nuevos vínculos en un nuevo espacio.

“La teta asustada” es un doloroso ejemplo de la transmisión de la memoria social y el esfuerzo por superar el hecho traumático en el que se queda anclada la memoria y la acción. En este sentido, es clara la importancia del subtítulo de la película “un viaje del miedo a la libertad”. Pero mientras en los procesos analizados por Theidon, la reconciliación es un proceso colectivo, en Llosa ella es un proceso individual (o, más precisamente, dialógico). Ciertamente, a través de la construcción de un vínculo entre iguales con el jardinero (imagen protectora, aunque no despojada de atracción sexual, que actúa como agente terapéutico), Fausta logra abrir la puerta y tomar la flor de papa que se le ofrece. Esa misma papa que oculta en el cuerpo de Fausta la conduce a la muerte, fuera de ella florece y es símbolo de vida. Quisiera que estas breves reflexiones ayuden a animar un debate que, más allá de estas líneas, resuenen en su labor terapéutica diaria.

[1] Versión corregida de la presentación dada durante la sesión de cine fórum organizada por el Centro de Psicoterapia Psicoanalítica de Lima el 27 de febrero del 2016.

[2] Profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Correo electrónico: castillo.gm@pucp.edu.pe

Avances y retos en el manejo de los recursos provenientes de las industrias extractivas

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Gerardo Castillo Guzmán[1]

Transformar los recursos financieros provenientes de la explotación de minerales, gas y petróleo en desarrollo sostenible de los países que poseen los recursos naturales y mejora de la calidad de vida de las poblaciones adyacentes a los proyectos extractivos es una meta compartida por diversos actores y constituye el mayor reto para las industrias extractivas (IIEE). Una de las condiciones necesarias, aunque no suficientes, para este logro es el contar con procesos transparentes sobre la captación, la distribución, la gestión y el uso de dichos recursos financieros.

Desde este 24 de febrero, y por dos días, el Perú es sede de la séptima conferencia global de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI por sus siglas en inglés). Como parte de los esfuerzos mundiales por evitar varios de los problemas asociados con la gestión de los recursos naturales y promover una mejor gobernanza de los mismos, en el año 2003 se lanzó en Londres la declaración de principios de esta iniciativa. La EITI es un conjunto de principios y estándares globales para promover la transparencia y la rendición de cuentas en el manejo de los recursos provenientes de los sectores de minería, petróleo y gas.

En el año 2005, el gobierno peruano indicó su compromiso de adherirse a los principios de la iniciativa y, junto con las compañías extractivas que operan en el país y las organizaciones de la sociedad civil, se ha venido avanzando en dicha implementación. De esta manera, en el 2008 el Perú se convirtió en país candidato y el 2012 se le certificó como país cumplidor pleno de los principios EITI.

A lo largo de este proceso continuado de más de 10 años, los avances alcanzados son notables. El Perú es parte de una iniciativa global que se inició con 22 países y ahora congrega a 49 países implementadores. Asimismo, la participación voluntaria de las empresas extractivas ha ido en aumento, lo cual muestra la importancia que para ellas adquiere el operar de manera transparente en los países receptores. Así, en el 2008, cuando se realizó el primer estudio de conciliación nacional, participaron 33 empresas, tanto del sector minero como del de hidrocarburos. El 2014, con el cuarto estudio de conciliación, se alcanzó el pico de participación empresarial con 63 empresas. Este año, el número de empresas participantes en el quinto estudio ha caído ligeramente.

De otro lado, la experiencia del EITI ha permitido construir y difundir información entre diversos grupos de actores. Para ello, la labor de sectores de la sociedad civil como el Grupo Propuesta Ciudadana y el apoyo de la cooperación internacional han sido de enorme valía. En este proceso, asimismo, la sociedad civil ha fortalecido sus capacidades técnicas para entablar un diálogo franco con los representantes del estado y las empresas.

Precisamente, tal vez la lección más rica de la EITI en el Perú es la formación y el mantenimiento de un espacio multi-actor que a pesar de las diferencias ha sabido encontrar soluciones y compromisos de consenso y crear confianza. Sin el decidido liderazgo del estado, muy especialmente del Ministerio de Energía y Minas, ello habría sido una tarea más difícil.

En un país en el que existen enormes déficits de confianza en nuestras instituciones, los logros alcanzados son invalorables y requieren que se difundan y tomen con ejemplo para otros sectores.

Ciertamente, los retos actuales y futuros de la iniciativa de transparencia son grandes. Uno de ellos es el asegurar la continuidad y el fortalecimiento institucional de la EITI Perú. El tema del financiamiento y la sostenibilidad es importante pero también lo es el compromiso de las empresas por continuar en el proceso y proveer de información oportuna. El que Chinalco, una empresa que produce más del 2% del valor minero nacional, se haya retirado del quinto estudio pone en peligro los compromisos que hemos adquirido como país cumplidor. Junto a este reto, se encuentra la necesidad de avanzar en la automatización de la información, para así lograr resultados más a tiempo y más exactos.

De otro lado, la plataforma de la EITI en el país ha madurado y transformado. La necesidad de examinar la transparencia de los pagos de las empresas al gobierno central, que sigue siendo importante, da lugar a nuevas necesidades: la de examinar la transparencia en la asignación y la distribución de los recursos provenientes de las IIEE (el sistema de canon), la dirección del gasto, la calidad del mismo y los resultados alcanzados para incrementar de manera sostenible la calidad de vida de las poblaciones. Calidad de vida que es el fin para el cual la transparencia es uno de los varios medios. El avanzar en el proceso de impulsar la EITI en los gobiernos regionales y locales e incluir nuevos indicadores que midan mejoras en la calidad de vida van en ese camino. En esta línea, es sumamente positivo el anuncio de a las regiones de Piura y Moquegua ya existentes, se incorporan Arequipa y Loreto en los estudios subnacionales.

Finalmente, desde la sociedad civil se viene propugnando incluir en los estudios de transparencia, información social y ambiental de las compañías y sus proyectos. Se podrá discutir sobre la conveniencia de los mecanismos de la EITI para ello; pero justamente la institucionalización de la iniciativa proporciona un magnífico espacio para la discusión y la maduración de ideas para avanzar en los retos de construir una industria extractiva de mano con la sostenibilidad económica, social y ambiental del país.

[1] Director de Societas Consultora de Análisis Social. Correo electrónico: gerardocastillo@societas.com.pe

Transforming Andean Space: Local Experiences of Mining Development in Peru – abstract [1]

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Gerardo Castillo Guzmán

Mining is a major component of economic growth in many resource-endowed countries. In addition, mining development causes mixed social, cultural, environmental and economic effects in the regions in which it takes place. State agencies, the industry, and civil society groups have implemented a range of social and economic measures in response to these effects. To examine the changes, many researchers use an impact-assessment approach, or social movement theories, which provide several advantages but also significant limitations. The aim of this thesis is to create an understanding of the transformations that rural societies experience in the context of mining development in the Peruvian Andes, using a novel approach taken from geographical theories of the “production of space”. This approach enables analysis of environmental, political, economic, social and symbolic elements within a single frame and across time and spatial scales. This thesis examines transformations related to land access, production, mobility and representations of place from the perspective of local families. The main argument presented in this thesis is that spatial transformations prompted by current mining development in Peru exhibit four central features that depart from conventional accounts of social change in rural Western societies. Firstly, exogenous market integration between rural and urban areas is emerging as a result of increased wage labor in non-farming activities and consumption of external goods, and is not due to a rise in farming productivity. Secondly, the resulting urbanization is not a binary or permanent process from rural to urban locations, but a mixed and fluid process wherein families use their networks to bridge both spaces. Thirdly, social relations have not necessarily become more individualistic and anonymous, yet kinship and social networks remain central to individual lives; however, some social relations and identities are increasingly challenged, especially those in relation to gender. Lastly, gender and age, as well as collective and individual experiences and interests, significantly shape the construction of social representations of the city and the countryside. Grounded in the interpretative tradition, this thesis examines the experiences of 14 families over the past 20 years in the vicinity of the La Granja copper project in Cajamarca, Northern Peru. A comprehensive narrative has been built through diverse voices and perspectives (family heads and their partners, local leaders and qualified informants, company employees and social scientists), sources and techniques (in-depth and multi-site interviews, ethnographic observations, socio-economic secondary data, and local fiction).

[1] The full document can be accessed at: https://www.academia.edu/20392854/Transforming_Andean_Space_Local_Experiences_of_Mining_Development_in_Peru

Transformaciones institucionales en el contexto del boom extractivo en el Perú: cambios y permanencias

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Gerardo Castillo Guzmán

Es conocido que buena parte del desempeño de la economía y la institucionalidad del país ha estado ligado a sucesivos ciclos exportadores de mercancías o commodities a lo largo de su vida independiente(1) . Ello es particularmente cierto para el último ciclo exportador de minerales –el llamado boom minero– que el Perú ha experimentado desde inicios de la década de 1990s. Tras la aguda crisis económica(2), política(3) y social(4), el estado inició una serie de reformas con el objetivo de atraer inversión extranjera en el país. Estas reformas –que fueron diseñadas con el apoyo de instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo– tuvieron como punta de lanza al sector minero(6). De esta manera, si bien no es posible afirmar que todos los cambios institucionales que se produjeron en el país han sido causados directamente por el desarrollo minero, es indudable que este desarrollo ha contribuido en gran medida a moldear la dirección, la profundidad y la velocidad de los cambios.

Tanto por su complejidad como por su capacidad de afectar a otros actores, el estado es el principal agente de cambio institucional en este proceso que cubre diversos aspectos, incluyendo la relación con el capital, con el territorio y con las poblaciones. Así, de un lado, se realizaron profundas reformas legales e institucionales en el país para asegurar la libre circulación de capital. Ello supuso la liberalización de la economía, la desaparición de competencia estatal, la no intervención en la fijación de precios (especialmente el de moneda extranjera), la no discriminación entre empresas nacionales y extranjeras, la libre repatriación de capitales y la disminución de las barreras arancelarias, entre otras medidas. En el sector minero, además, las reformas implicaron facilidades adicionales (como la depreciación rápida y el no pago de tributos a cambio de reinversión), las cuales se consagraron en acuerdos de estabilidad(6). Estas reformas necesitaron de la creación o reformulación de un conjunto de instituciones encargadas de regular la economía y el flujo de capitales. Por ejemplo, se garantizó la autonomía del Banco Central de Reserva, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria – SUNAT, fue reestructurada y a cumplido un papel central en el esquema resultante. Aunque mal diseñado y con serios problemas de implementación, el sistema de distribución de los recursos provenientes de las industrias hacia los gobiernos sub-nacionales (el canon) ha sido una de las innovaciones institucionales(7) que más controversia ha generado. La existencia de estos fondos ha modificado significativamente el desempeño de muchos gobiernos regionales y locales y, además, ha creado o acelerado importantes dinámicas con las poblaciones locales; por ejemplo, formas de clientelismo(8) o el incremento de la fragmentación de la representación política(9). Ciertamente, el ingreso de importantes y repentinos recursos financieros a los nacientes gobiernos sub-nacionales ha contribuido a moldear el último proceso de descentralización iniciado en el país en los años 2000s.

Además, aunque insuficientes, se crearon mecanismos e instituciones destinadas a supervisar el gasto público, tales como el Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP o la Contraloría General de la República. En esta línea, tanto por las acciones legislativas como las de vigilancia, el incremento de los ingresos provenientes de la minería ha influido en el accionar del Congreso de la República (con la creación de comisiones específicas, por ejemplo) y el Poder Judicial. Finalmente, instituciones como ProInversión (y sus acciones para crear fideicomisos sociales) han procurado guiar parte de los flujos de capital hacia poblaciones locales.

De otro lado, existieron reformas institucionales para asegurar el acceso a la tierra. De esta manera, se reestructuraron los regímenes de propiedad (por ejemplo, el de las comunidades campesinas) y se inició un agresivo proceso de titulación de tierras (primero a través del Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT y luego mediante el Organismo de Formalización de la propiedad informal – COFOPRI). Asimismo, desde el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) se creó un moderno catastro minero, cuyo funcionamiento fue encargado al Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (INGEMMET). Precisamente, el MINEM ha sido una de las instituciones públicas que más se han fortalecido a lo largo de este proceso, incluyendo la creación de la Oficina de Gestión Social, encargada de promover mesas de desarrollo en áreas de inversión minera.

Junto con las reformas económicas, aunque a una escala mucho menor, se implementaron reformas en la regulación ambiental. De esta manera, se crearon nuevos estándares ambientales y mecanismos de medición, vigilancia y sanción. El más notable cambio institucional ha sido la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM) y el tránsito –aunque resistido por varios actores– de la regulación sectorial a la regulación transversal y centralizada. Como parte de este proceso, se crearon también organismos reguladores como el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN).

De otro lado, una de las transformaciones más importantes que se han producido en la institucionalidad del país en relación al boom minero son las prácticas, los mecanismos y la legislación creciente que permite y regula la partición de las poblaciones locales; aun cuando ello haya sido un efecto no esperado(10). Muestra de ello es la creación y la evolución de los mecanismos de participación ciudadana desde el MINEM hasta la promulgación e implementación de leyes de consulta previa en el marco del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La implementación de dicha legislación se ha inscrito en un nuevo marco institucional. Así la Dirección General de Derechos de los Pueblos Indígenas es parte de la Dirección General de Derechos de los Pueblos Indígenas, la cual se ubica en el Vice Ministerio de Interculturalidad del recientemente formado Ministerio de Cultura.

También es necesario mencionar la formulación e implementación de normas de transparencia y vigilancia sobre los recursos provenientes de las industrias extractivas, las cuales obligan y permiten a los organismos públicos a proveer de dicha información, algo inédito en los demás países de la región. Ligado a ello, se encuentra el esfuerzo desde el estado por ser parte de la Extractive Industries Transparency Iniciative (EITI), en la cual el país fue ratificado como miembro cumplidor el año 2012.

Desde el lado del empresariado, también se han producido cambios institucionales. De un lado, el arribo de compañías transnacionales –varias de ellas miembros del ICMM– supuso el cumplimiento de nuevos estándares voluntarios globales. Por ejemplo, los Principios de Ecuador, los lineamientos del Pacto Global, las regulaciones del Banco Mundial y su brazo financiero la Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en inglés) o los principios de desarrollo sostenible del propio ICMM. De otro lado, las compañías asentadas en el país se aglutinan alrededor de su gremio, la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE). Ella misma sufre transformaciones. En la década de 1970 era solamente Sociedad Nacional de Minería. En los 1980s cambia a Sociedad Nacional de Minería y Petróleo y recién en 1998 se incorpora el sector energía y adquiere el actual nombre. Sin embargo, debido a que sienten que sus intereses no son debidamente representados, a inicios del 2013 se genera un cisma y 14 empresas de hidrocarburos forman la Sociedad Peruana de Hidrocarburos – SPH (11) .

La sociedad civil también ha visto el crecimiento y el fortalecimiento de varias de sus organizaciones ligadas al sector extractivo. Algunas de estas organizaciones se crearon ad hoc (tal es el caso del Grupo Propuesta Ciudadana, el Grupo de Diálogo, Minería y Desarrollo Sostenible o la ONG Derecho, Ambiente y Recursos Naturales) mientras otras variaron su foco de interés (como la Organización Civil Labor) o adecuaron parte de sus líneas a las nuevas oportunidades o retos (como es el caso de la Red Muqui, o ONGs como CARE y Cáritas).

La institucionalidad entre las poblaciones locales y las organizaciones de base también ha experimentado cambios. Han surgido nuevas formas de representación sobre la base de una relación de afectación y oposición al desarrollo extractivo (por ejemplo, la Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería – CONACAMI), nuevas formas de movilización local(12) y nuevas formas de negociación (incluyendo la posibilidad que comunidades locales sean accionistas de los proyectos extractivos ubicados en sus áreas de influencia).

Ciertamente, los crecientes procesos de conflicto y negociación han influido significativamente sobre la institucionalidad de los diversos actores a diversas escalas y de manera compleja. Ello ha ocurrido en el estado, desde el fortalecimiento del papel de la Defensoría del Pueblo (y su unidad de resolución de conflictos) hasta la creación y evolución de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, de la oficina de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) pasando por la Oficina de Gestión Social del MINEM y la implementación de mesas de desarrollo. La Iglesia Católica se ha visto también involucrada, aún sin contar con funciones específicas de mediación de conflicto dentro de su estructura y con posiciones a su interior muchas veces opuestas. Desde las organizaciones de base, además del surgimiento o la activación de frentes de defensa, rondas campesinas y confederaciones de diverso alcance, los procesos de conflicto han servido de arena sobre la cual se han lanzado iniciativas políticas y movimientos regionales; tal es el caso del Movimiento de Afirmación Social – MAS y Tierra y Libertad en Cajamarca y Espinar. Además, aunado al incremento del presupuesto que han tenido las universidades públicas en regiones extractivas, muchas instituciones de enseñanza superior han creado programas de gestión y resolución de conflictos.

En breve, es posible clasificar las transformaciones institucionales ocurridas en cuatro categorías: i) transformaciones diseñadas ad hoc, por ejemplo, el sistema del catastro minero; ii) transformaciones no planeadas (debido a expansión o cambio de función), por ejemplo, crecimiento de la burocracia de los gobiernos locales o cambio en las funciones de las rondas campesinas(13); iii) transformaciones producto de voluntades e intereses políticos pero sin un marco legal apropiado (por ejemplo, las gerencias y las normas ambientales para proyectos de mediana y gran escala en Arequipa o Cusco o la implementación de planes de ordenamiento territorial como forma de oponerse al desarrollo minero a gran escala en Cajamarca; iv) ausencia de cambio institucional, por ejemplo, vigilancia desde la ciudadanía y la sociedad civil a los gobiernos sub-nacionales(14), asociaciones de mujeres e institucionalidad sensible al género, instancias ambientales y de resolución de conflicto para proyectos extractivos de mediana y gran escala en los gobiernos sub-nacionales.

Desde hace un tiempo, sin embargo, se ha hecho evidente que la caída en el precio de los minerales y otras commodities no es coyuntural y con ello se marca el fin del ascenso del boom minero en el país. Cambios en el modelo de crecimiento de China (que pasa de la exportación manufacturera al énfasis en los servicios y el consumo interno) son en buena medida responsables de un menor consumo de minerales. En este contexto de desaceleración de la expansión minera, diversos actores –muchas veces opuestos en sus posiciones ideológicas– consideran que la institucionalidad existente es inadecuada. Para algunos por sectores ella está diseñada para permitir el avance incontrolado de un modelo extractivista. Para otros sectores, la institucionalidad existente significa una traba al desarrollo económico. Antes que la consolidación de las reformas institucionales avanzadas se procuraría su desmantelamiento, como es el caso del proceso de descentralización. Por ello, urge analizar la pertinencia de los marcos institucionales creados en las últimas dos décadas y examinar las posibilidades de adaptación y sostenibilidad de los mismos de cara a los nuevos escenarios que presenta el desarrollo minero en el país.

Notas

(1) Thorp, R. & Bertram, G., 1978. Peru 1890 – 1977: growth and policy in an open economy. New York: Columbia University Press.

(2) Así, por ejemplo, el país sufrió la segunda hiperinflación más alta registrada en la historia moderna mundial.

(3) La insurgencia armada desencadenada por el grupo maoísta Sendero Luminoso provocó la muerte o desaparición de alrededor de 70,000 personas, en su gran mayoría poblaciones campesinas e indígenas.

(4) Como parte de estrategias locales de luchar contra la pobreza, la sociedad peruana acentuó los rasgos de informalidad que hasta ahora presenta.

(5) Soria, L., 2015. Country-study Peru on accountability of the budgeting process with revenues from the extractive industries. Lima: Societas Consultora de Análisis Social.

(6) Ibid.

(7) Ciertamente, un sistema de esta naturaleza no existe en otros países con riqueza extractiva.

(8) Arellano-Yanguas, J., 2011. ¿Minería sin fronteras?: conflicto y desarrollo en regiones mineras del Perú. Lima: UARM/IEP/PUCP.

(9) Salas, G., 2010. “La embriaguez del canon minero: La política distrital en San Marcos a doce años de la presencia de Antamina”. Anthropologica, 28(28), pp. 111-138.

(10) Castillo, G 2002, ‘International lending institutions, the State, and indigenous movements in the Latin America of the 1990s’, The University of Oklahoma, visto 11 julio 2014, <https://www.academia.edu/7355412/International_Lending_Institutions_the_State_and_Indigenous_Movements_in_the_Latin_America_of_the_1990s&gt;.

(11) Bosio, R. M., 2015. Un nuevo gremio para una nueva minería. Energiminas, 7(44), pp. 34, 36.

(12) Damonte, G., 2007. “Minería y política: la recreación de luchas campesinas en dos comunidades andinas”. En: A. Bebbington, ed. Minería, movimientos sociales y respuestas campesinas: una ecología política de transformaciones territoriales. Lima: IEP, pp. 117-162.

(13) Damonte, G 2012, ‘Dinámicas rentistas: transformaciones institucionales en contextos de proyectos de gran minería’, GRADE, visto 11 julio 2014, <http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/Peru/grade/20121109040224/30_damonte.pdf&gt;.

(14) La escasa vigilancia ejercida desde la sociedad civil se ha limitada, en gran medida, a las empresas mineras de gran escala.

Societas es miembro de la Cámara Peruano Australiana de Comercio

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Como parte de nuestra estrategia de crecimiento y ampliación de servicios, Societas se ha incorporado a la Australia Peru Chamber of Commerce (APPCI). De esta manera, Societas no solo busca afianzar la relación que mantiene con empresas australianas, sino que apuesta por una de las más dinámicas alianzas comerciales y culturales entre el Perú y Australia. Efectivamente, estratégicamente localizados en la cuenca del Pacífico, el Perú es una puerta de entrada privilegiada para los mercados sudamericanos mientras Australia puede convertirse en un enlace con las economías y sociedades del Asia; más aún tras la firma de su tratado de libre de comercio con China. De otro lado, el intercambio con empresas e instituciones australianas es una enorme oportunidad para adquirir experiencia en modelos de responsabilidad social y gobernanza con los más altos niveles globales. Para Societas, esta oportunidad forma parte de nuestro compromiso continuar ofreciendo a nuestros clientes los mejores estándares en sus servicios.

Como parte de las primeras actividades, Gerardo Castillo –director de Societas– participó en el Australia Business Network cocktail organizado el pasado 27 de agosto por la APCCI y la agencia australiana de comercio Austrade. El evento sirvió para presentar la nueva junta directiva y plan estratégico 2015-2017 de la cámara de comercio, además de tener la oportunidad de ampliar las redes entre los asociados.

Desafíos, persistencias y cambios: ¡celebramos nuestro quinto aniversario!

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En un país donde la institucionalidad suele ser precaria y las iniciativas individuales y colectivas tienden a ser de corta duración, el haber cumplido cinco años de labor nos produce gran satisfacción y entusiasmo.

Estos primeros cinco años de Societas han sido de aprendizaje, crecimiento y consolidación, pero también de riesgos, cambios y apuestas nuevas. Societas surgió con el propósito de generar conocimiento aplicado de primera calidad que permita una mejor gestión social entre diferentes actores y en diferentes entornos. Para ello congregamos a un equipo de profesionales altamente calificado en diversas especialidades que cubren el ciclo completo de proyectos de desarrollo social y económico, desde el diagnóstico y el planeamiento estratégico hasta la evaluación de resultados y el monitoreo de indicadores. Además, establecimos principios guía de integridad ética, excelencia académica e independencia. De esta manera, hemos podido ofrecer servicios especializados dirigidos por consultores senior que están adaptados a las particulares necesidades de actores diversos en el sector privado, el Estado y la sociedad civil.

Este tiempo ha supuesto también retos y aprendizajes. Uno de los mayores retos que hemos enfrentado es el poder comprender y gestionar de manera conjunta procesos sociales dentro de las localidades y las regiones que tienen lugar. Frente a ello, hemos incorporado una mirada espacial dentro de nuestro quehacer. De un lado, el análisis espacial facilita el integrar diversos temas –tales como gestión social de las industrias extractivas, desarrollo rural y regional, planes de zonificación ecológica y económica, impactos sobre las relaciones de género o evaluación de la calidad de la inversión pública y privada– dentro de las dinámicas territoriales en las que operan. De otro lado, permite escapar a tradicionales enfoques basados en el análisis de afectación ambiental para iluminar la conformación de redes sociales que cubren extensos territorios de manera discontinua. Esta visión espacial nos ha permitido afinar el análisis estratégico en el manejo de las relaciones comunitarias de los espacios donde operan actores diversos.

Todo proceso de transformación puede generar diversas respuestas. En Societas hemos apostado el sentirnos alentados por los cambios y continuar innovando y renovándonos. Por ello, en este quinto aniversario, queremos agradecer a todas las personas e instituciones que nos animan y apoyan en este viaje de transformación en la búsqueda de mejores entornos sociales.

Desafíos institucionales para el empleo efectivo de recursos provenientes de las industrias extractivas

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El 26 de junio pasado, nuestro director Gerardo Castillo participó como invitado en la reunión de expertos sobre la minería peruana “Unblocking bottlenecks to effective resource revenue management”. Organizada por Oxfam América, la reunión se llevó a cabo en la ciudad de Washington y contó con la presencia de representantes de la industria minera, la sociedad civil, el gobierno peruano y el Banco Mundial.

La presentación de Gerardo abrió el debate y discutió seis temas centrales con respecto a los desafíos institucionales para el empleo efectivo de recursos provenientes del sector minero en el Perú:

  • Altos niveles de confusión con respecto al diagnóstico, los objetivos y los medios en la gestión de los recursos financieros provenientes de la minería

Una primera confusión se produce en el diagnóstico. Varios analistas y hacedores de políticas consideran que los conflictos alrededor de la minería se producen porque las actividades mineras perjudican el ambiente y el balance de los actores locales sería que la minería genera más efectos negativos que positivos. Si esto es así, entonces se procuraría de elevar los beneficios reales y percibidos para mejorar el balance hacia la inversión minera. Esto se realizaría a través de la inversión masiva de recursos. Sin embargo, los conflictos tienden a ser multicausales y diferenciados por actores. En muchas ocasiones, y en el contexto de espacios institucionales para canalizar las demandas, ellos son utilizados por los actores locales como un medio de apropiarse de mayores beneficios. Ello es el caso, por ejemplo, de varios proyectos ligados a fondos sociales o fideicomisos que no han visto mayores avances en su desarrollo. En otras palabras, la sola inyección de inversiones en un territorio no asegura la disminución y la adecuada gestión de los conflictos.

Un segundo tema con poca claridad es el establecer la escala en la que se está buscando la eficacia de la inversión de recursos provenientes de las actividades mineras: nacional, regional o local. Cada una de estas escalas conduce a políticas públicas y corporativas diferenciadas.

Un tercer tema es la poca claridad de los propósitos que guían la inversión: ¿reducción de la pobreza, desarrollo sostenible, productividad agraria, capacitación, manejo de conflictos, compensación por afectación ambiental o social?

Relacionado a este punto se encuentra la concepción de que los recursos financieros derivados de las actividades extractivas deben servir como compensación a determinados territorios. Esto fue el caso para la creación del sistema del canon, que se inició con a partir de la extracción del gas de Camisea en el Cusco. Este es un sistema inadecuado porque, primero, entra en contradicción con el principio político de recursos nacionales que deben ser utilizados para el beneficio de todos los ciudadanos y los territoritorios. Segundo, porque las medidas y los costos de manejo y eventual compensación (ya sea por temas sociales o ambientales) deben de ser asumidas por el agente que causa la actividad (los proyectos mineros a través de los planes de manejo ambiental y programas de RSE) y no por el Estado con fondos públicos. Tercero, su mal diseño distributivo ha creado enormes desigualdades presupuestales entre regiones y al interior de ellas. Cuarto, no está ligado a mecanismos de control de gasto, con lo cual ha profundizado los enormes problemas de corrupción y clientelismo político en el país. Quinto, al no haberse definido objetivos e indicadores de calidad, el gasto de los recursos del canon poco ha contribuido a la implementación de proyectos sostenibles de desarrollo social.

  •  Vaga definición y pobre implementación de objetivos de desarrollo social y económico

Dado que los recursos provenientes del sistema del canon son propios de cada gobierno regional y local, existe una discrecionalidad extrema para su uso. De esta manera, si se siguen los procesos administrativos adecuados establecidos por el Sistema Nacional de Inversión Pública, los gobiernos pueden ejecutar casi cualquier proyecto de infraestructura, como estadios y plazas de toros.

Por ello, es necesario fortalecer un sistema de presupuesto por resultados con objetivos claros para todos los gobiernos y énfasis en desarrollo humano (educación, salud y sanidad) y la disminución de brechas (tanto rural / urbana como de género) antes que en la mera construcción de infraestructura. Sé de los desafíos que este enfoque presenta (debilidad de capacidades e imposición de arriba abajo) pero se tiene que trabajar en ello. Se debe encontrar un mejor balance entre metas nacionales y participación ciudadana local.

De otro lado, se debe de colocar un mayor énfasis en el mejor diseño e implementación de proyectos de desarrollo. En este sentido, interesa fortalecer el trabajo de ONGs de primer piso que vienen implementando acciones de desarrollo rural (por ejemplo, el trabajo con camélidos sudamericanos, mejoramiento de cultivos, manejo eficiente del agua, etc.).

Esto implica, de un lado, fortalecer las capacidades locales para el desarrollo (recursos humanos en el Estado y la sociedad civil, etc.). Las experiencias de los gobiernos regionales de Arequipa, Moquegua y San Martín –con personal profesional consolidado y con experiencia en el manejo público–

De otro lado, debiera significar desarrollar pactos sociales de largo aliento, con un horizonte mínimo a la duración de los proyectos mineros. Es decir, contar con una acción social vinculada al ciclo del desarrollo del proyecto minero. Cada fase de ese ciclo reclama acciones específicas y muchas de ellas vinculadas con los recursos que éste produce.

  • Gasto indiscriminado de recursos provenientes de las industrias extractivas

El gasto indiscriminado de recursos públicos provenientes de las industrias extractivas tiende a generar proyectos de muy baja calidad, poca eficacia y que no han sido diseñados dentro de los planes de desarrollo concertado.

Además, este tipo de gasto genera incentivos perversos para el establecimiento de sistemas políticos clientelistas y con altos niveles de corrupción. Por ejemplo, el Gobierno Regional de Ancash, uno de los más corruptos que existen, hasta hace muy poco era elogiado por el Ministerio de Economía y Finanzas por su elevado porcentaje de gasto.

Por ello, urge reformular el sistema de gasto, crear esquemas de fondos de estabilización y pasar a proyectos y presupuestos multianuales (con indicadores de calidad de mediano plazo).

En este contexto, el esquema de “proyectos por impuestos” podría ser contraproducente. Primero, porque distribuye aún mayores recursos públicos en regiones mineras (lo cual es una manera de subsidiar formas de licencia social). Esto generaría un círculo vicioso: menos canon, más presión de gobiernos locales por asegurar proyectos con aportes de compañías mineras (por razones de clientelismo político) y menos impuestos. Segundo, porque estos proyectos tienden a ser de infraestructura cuyo mantenimiento no necesariamente será asumido por actores públicos (ya sean organismos sectoriales del gobierno central o gobiernos regionales y locales).

  • Escaso monitoreo del gasto de las instituciones públicas y los gobiernos regionales y locales

Gracias, en buena parte, a iniciativas como el EITI, los recursos que generan y los impuestos que pagan la mayoría de las empresas mineras formales son monitoreados y la información se encuentra disponible. Sin embargo, la vigilancia y el control del gasto que realizan los gobiernos regionales y locales es pobre.

Por ello, el monitoreo debe ir más allá de los empresas. Más aun teniendo cuenta que, por ejemplo, en la provincia de Espinar el 66% de los recursos invertidos durante 10 años tuvieron un origen público. La inversión, tanto pública como privada, debe ser parte de planes de desarrollo concertado e incorporar indicadores de resultados y eficacia. Asimismo, los mecanismos de transparencia y monitoreo del gasto deben llegar a los gobiernos regionales y locales.

Para ello, se debe fortalecer al Estado (a todos sus niveles y en todos sus sectores) pero también de la sociedad civil. La experiencia muestra que los casos de corrupción y mal uso de los fondos públicos disminuye ahí donde se encuentra una sociedad civil más activa y eficaz, capaz de presionar a otras entidades del Estado a actuar.

La Región de Apurímac se puede convertir en una experiencia piloto de acción coordinada entre entidades del Estado, empresas y sociedad civil. El trabajo de la sociedad civil podría estar orientada hacia:

Primero, fortalecer los procesos de vigilancia ciudadana sobre los recursos (tanto públicos como privados) generados por el la actividad minera. Esta vigilancia se centraría tanto en la distribución de los recursos como en la calidad de su uso.

Segundo, promover que los recursos financieros obtenidos por la región y sus gobiernos locales efectivamente financien procesos que sean fruto de planes de desarrollo concertados. Ello significa empoderar a las organizaciones e instituciones locales en temas de desarrollo social y económico así como involucrar a las universidades e institutos tecnológicos de la región.

En breve, se debe hacer más efectiva y eficiente la intervención del Estado y también más efectiva y eficiente la intervención de la sociedad civil. Para ello, por ejemplo, se podrían pensar en alianzas entre instituciones como el Banco Mundial y ONGs de segundo y primer piso con experiencia de trabajo en el sector extractivo.

  • Inadecuado diseño de la descentralización actual del presupuesto público

Ante el pobre desempeño de muchos gobiernos regionales y locales en el gasto de calidad de los recursos provenientes de la minería, muchas voces reclaman una recentralización del gasto. Sin embargo, hay que tener en consideración que el desempeño de gasto del gobierno central –con el mayor aparato administrativo y humano que posee– no es mejor que el de los gobierno regionales y locales. Asimismo, la mayor parte de las rentas que genera el Estado se originan por actividades productivas localizadas fuera de Lima. Finalmente, el esquema de centralización extrema que presenta el país es en buena parte causa de las distorsiones sociales y económicas que padece.

Por ello, entre otras medidas, es necesario impulsar reformas legales para una mayor descentralización fiscal que no esté atada a las industrias extractivas y el sistema del canon. Estas reformas tributarias y distributivas deben ir acompañadas de un masivo fortalecimiento de capacidades institucionales.

  • Escasa articulación de la inversión en educación y mejora de la productividad local y regional

Una de las deficiencias más clamorosas en el sistema actual de gasto su escasa atención al aumento de la productividad, ya sea a través de mejoras en la calidad educativa o a través de la innovación tecnológica.

Por ello, de un lado, se debe colocar en primera línea el tema de la mejora educativa en los planes de desarrollo concertado de los gobierno regionales y locales (el plan de la Municipalidad de Querocoto en Cajamarca es buen ejemplo de ello). De otro lado, se debe promover alianzas estratégicas entre los proyectos mineros y las universidades públicas y los institutos tecnológicos (TECSUP, SENATI y Centros Técnico Productivos – CETPROs) para establecer una relación de mutuo beneficio que genere investigación aplicada y promueva capacitación profesional.

Societas se expande y celebra su cuarto aniversario

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El primero de abril del 2010 Societas inició sus actividades como empresa consultora con la misión de proporcionar conocimiento especializado para la mejor gestión social. Para ello, Societas contó desde el inicio con un equipo de consultores altamente calificados en diversas áreas como economía, antropología, gestión, sociología, ciencia política, planificación y urbanismo, derecho, pedagogía y relaciones de género. Este objetivo sigue siendo el norte de Societas.

Tras unos primeros años de fortalecimiento y consolidación, Societas ha iniciado un proceso de expansión. De esta manera, actualmente contamos con un amplio equipo de diecinueve profesionales y las intervenciones de Societas van más allá del país. Así, Societas ha realizado investigaciones comparativas en países de la región y ha organizado varios eventos internacionales con representantes de organismos financieros internacionales, el sector privado, la cooperación internacional, la sociedad civil y la academia de diferentes países de América Latina, EE.UU., Canadá y Australia.

Esta experiencia nos está permitiendo llevar el conocimiento y manejo de los procesos sociales en el Perú hacia otros países en la región y diseñar nuevos productos que promueven mejores formas de gestión y desarrollo social y económico.

Es por ello que queremos agradecer a todas las personas e instituciones que de diversas maneras vienen contribuyendo al crecimiento de Societas.

Societas facilita jornada de trabajo “Minería y desarrollo: hacia una narrativa común”

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No cabe duda que el desarrollo minero ha generado importantes recursos financieros para el país en las últimas dos décadas y constituye fuente primordial de financiamiento para muchos gobiernos regionales y locales. Ello se ha debido tanto a la renta minera y el sistema de distribución del mismo como a las inversiones ligadas a las operaciones mismas y los esquemas de responsabilidad social empresarial (RSE) del sector entre las poblaciones locales.

Entre otros resultados, este flujo continuo de inversiones ha permitido la significativa reducción de la pobreza monetaria en el agregado nacional y el financiamiento de obras de infraestructura.

Sin embargo, también se evidencian deficiencias y límites en la forma de inversión. De un lado, la distribución y el flujo de la inversión ha sido tal que ha generado fuertes distorsiones y desigualdades territoriales al interior del país (especialmente entre regiones y entre áreas rurales y urbanas) y fluctuaciones temporales poco adecuadas (al no existir sistemas de fondos de estabilización permitan regular los flujos y expandirlos en el tiempo). De otro lado, existe evidencia que sugiere una pobre calidad de la inversión, lo cual se ve reflejado en los escasos avances en la mejora de los indicadores de desarrollo humano de las poblaciones aledañas a los proyectos mineros.

Esta situación torna urgente el análisis y el debate sobre la mejora sustantiva la inversión en regiones mineras con el objetivo de promover formas de desarrollo sostenibles. En este sentido, es prioritaria la reflexión sobre formas de complementariedad en la inversión público y privada; mecanismos institucionales de transparencia, control y monitoreo; alternativas de desarrollo rural y regional; canales de generación de empleo y mejora de ingresos; encadenamiento productivo; posibilidades y límites de programas de RSE en el sector minero; políticas públicas de reducción de brechas; programas intensivas de mejora de capital humano; entre otros puntos.

En este contexto, Oxfam y Avina, con la colaboración de la Fundación Ford, han organizado una jornada de trabajo en la que representantes de la industria, el Estado, instituciones financieras internacionales, la sociedad civil y la academia identificarán, debatirán y propondrán nuevas alternativas de inversión que conduzcan a mejoras sustantivas en la calidad de vida de las poblaciones en las regiones mineras en el país.

La jornada se realizará los días 6, 7 y 8 de mayo del 2014 en Lima bajo la facilitación de Societas Consultora.

Síntesis de los estudios sobre minería y desarrollo en la provincia de Espinar – Cusco

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En un sentido, la historia de la explotación minera en la provincia de Espinar es particular, supone décadas de desarrollo a través de varias compañías con diferentes marcos legales, regímenes de propiedad y estándares ambientales y de responsabilidad social. Es la primera experiencia exitosa en el Perú de construcción de un espacio de diálogo y negoción directa entre las comunidades del área de influencia y la empresa minera, con participación de ONGs nacionales e internacionales como garantes del proceso, y es el primer caso de un modelo de contribución de la empresa a las poblaciones locales, de un porcentaje de sus utilidades más allá de sus compromisos tributarios con el Estado. En otro sentido, los procesos experimentados por la sociedad de Espinar ejemplifican buena parte de las promesas y las contradicciones que diversas poblaciones y territorios del país viven en relación al desarrollo de la actividad minera.

Oxfam viene desarrollando a lo largo de estos últimos quince años, una activa línea de trabajo para asegurar una mejor gobernanza de las industrias extractivas y el respeto de los derechos de las poblaciones indígenas. Espinar ha sido el caso que por muchos años Oxfam ha venido apoyando, estudiando y aprendiendo de sus diferentes dinámicas, y ahora nos permitimos compartir los principales retos y cuellos de botella que implica pasar de procesos de diálogo a procesos institucionales de desarrollo con la participación de los actores como son estado, empresa y comunidades.

El presente documento es una síntesis en inglés de dos estudios en castellano, sobre la minería y el desarrollo en Espinar, Cusco – Perú, en el cual se da cuenta de los principales cuellos de botella que están limitando el transformar inversiones significativas en modos de desarrollo social y económico sostenibles en territorios donde las comunidades viven con la minería, y se plantean rutas para soluciones concertadas entre los actores económicos, sociales y políticos.[1]

Ambos estudios han sido hechos en el marco de colaboración que tenemos actualmente con la Fundación Ford, en el cual participamos con dos socios como son Ser y CooperAccion.

El primer estudio llamado “Minería, desarrollo y gestión municipal en Espinar” hecho por  Servicios Educativos Rurales (SER), tiene dos partes, la primera realizada por el consultor  Eduardo Cáceres sobre  De corredor minero a proyecto regional: Espinar y las provincias altas del Cusco y una segunda parte en manos de Jaime Rojas sobre La ejecución del Programa de Inversiones en la Municipalidad provincial de Espinar – Cusco: diagnóstico y

recomendaciones para mejorar su desempeño[2].

El segundo estudio hecho por Laura Soria miembro de Societas Consultora de Análisis Social (Societas), a pedido de Oxfam, llamado “Evaluación de la inversión pública y privada en Espinar desarrollada en el marco del proyecto minero Tintaya”.

A continuación la síntesis de dichos informes.

 

Conformación histórica de la región Espinar

El estudio de Eduardo Cáceres propone el concepto de “región” como un continuo geográfico, social y cultural basado en el manejo de determinados recursos naturales por determinados actores. En específico, elabora una mirada histórica de la región denominada “provincias altas del Cusco”, en la cual Espinar ha sido y sigue siendo el principal eje de articulación.

Así, señala que en épocas prehispánicas los señoríos de Canas y Canches de la región se articulaban con las poblaciones aymaras asentadas alrededor del Lago Titicaca y durante la colonia el área sirvió como un corredor que vinculaba las zonas ganaderas de altura con la región altiplánica al sur y los valles interandinos del Cusco al norte. Precisamente, la región se ha caracterizado por actividades ganaderas y comerciales que proporcionan a las familias campesinas de una economía diversificada y una experiencia migratoria significativa.

El desarrollo minero a gran escala a partir de 1960 acelera procesos y tensiones existentes. En particular, acelera procesos de migración y urbanización. Asimismo, la creación del Convenio Marco con la empresa BHP Billiton y mantenido por sus sucesoras Xstrata y Glencore ha implicado importantes cambios en la institucionalidad local. Ello por dos razones: la presencia de un nuevo espacio institucional con grandes recursos financieros que en cierta medida desplaza a los gobiernos municipales y por el surgimiento de visiones de desarrollo encontradas. De un lado, una apuesta por las actividades agropecuarias (que el autor considera más sostenible y diversificada) y de otro, una apuesta por el desarrollo minero o extractivismo. En este marco, los conflictos surgirían como resultado de estas visiones y acciones opuestas; lo cual genera la formación de nuevos actores (principalmente urbanos) pero también un fuerte desgaste político de los mismos.

En este contexto, Cáceres propone algunas recomendaciones:

* volver a articular a los principales actores sociales e instituciones de la provincia y la región Cusco en torno a una visión concreta y compartida de desarrollo a mediano plazo, tomando como modelo el plan maestro de desarrollo provincial elaborado por el Comité de Desarrollo de la Provincia de Espinar entre los años 1999 y 2000;

* promover la formación de nuevos liderazgos sociales que presenten propuestas regionales de mediano y largo plazo;

* fortalecer la formación de gestores públicos en los gobiernos municipales;

* disminuir la dependencia económica y política de la minería en la provincia, a través de una mayor intervención estatal;

*creación de mecanismos democráticos de vigilancia financiera además de la ambiental;

* impulsar iniciativas específicas orientadas hacia las mujeres en los espacios de liderazgo regional, gestión pública y proyectos productivos; y

* promover el estudio y la difusión de la identidad K´ana dada su centralidad en el devenir histórico de la provincia.

 

Diagnóstico del desempeño en la ejecución de inversiones de la Municipalidad Provincial de Espinar

El objetivo de este capítulo, realizado por Jaime Rojas es identificar las fallas que dificultan la eficiencia y la calidad del gasto en la Municipalidad Provincial de Espinar (MPE). Ciertamente, tras introducir el tema de descentralización fiscal en el marco de ingresos mineros y hacer un recuento de la normativa relacionada con los sistemas de inversión pública en el país, el autor identifica y analiza dichas carencias.

Desde el año 2007 en que el estudio presenta datos, el porcentaje de ejecución del gasto de inversión de la MPE ha aumentado pero es aun sumamente bajo. Así, la gestión municipal del alcalde Lindley Salinas creció de alrededor del 15% en el año 2007 a 56% en el 2010. La gestión actual del alcalde Oscar Mollohuanca pasó de algo más del 30% en el 2011 a alrededor del 60% en el 2012.

A partir de entrevistas con dirigentes de la sociedad civil y funcionarios del gobierno municipal, Rojas señala dos grandes retos   que explicarían esta baja capacidad de ejecución: recursos humanos e instrumentos de gestión.

Con respecto a los recursos humanos, el estudio identifica una serie de potencialidades, especialmente en la nueva gestión municipal:

* existencia, aunque limitada, de equipos multidisciplinarios y con experiencia;

* creación de espacios de coordinación gerencial para la mejora de adquisiciones;

* mejora en la relación con los grupos beneficiarios;

* experiencia en la ejecución de proyectos rurales; y

* existencia de funcionarios con alto compromiso local.

Asimismo, existen serios problemas como:

* poca especialización y experiencia entre los funcionarios en la ejecución de proyectos de inversión;

* alta rotación del personal directivo y contratado, lo cual torna crónicos los periodos de aprendizaje;

* existencia de duplicidad de responsabilidades e iniciativas;

* poco conocimiento y experiencia en el manejo de proyectos innovadores;

* déficit de personal especializado en áreas estratégicas; y

* bajo conocimiento de los objetivos institucionales.

Con respecto a los instrumentos de gestión, Rojas señala los siguientes impases:

* los gobiernos locales cuentan con autonomía para la gestión del Sistema Nacional de Inversión Pública, sin embargo, los funcionarios tienen un bajo conocimiento del sistema y carecen de guías para consultar sobre la formulación de proyectos;

* la extendida percepción de corrupción en los procesos de contrataciones y licitaciones llevó a la actual administración municipal al privilegio exclusivo del sistema de administración directa. Ello ha conducido a serias limitaciones al diseñar, implementar y supervisar proyectos;

* escaso cumplimiento de los plazos establecidos en los expedientes técnicos;

* deficiente planificación de los programas de inversiones;

* poca regulación por parte de las directivas municipales de los procesos de formulación, seguimiento y ejecución de los proyectos; y

* ausencia de programas auxiliares en logística, tesorería y contabilidad.

Ante este panorama, el informe propone diversas recomendaciones para mejorar el desempeño de la inversión pública de los gobiernos locales, en general, y del de Espinar en específico:

* la administración municipal, incluyendo al alcalde, debe implementar una estrategia de comunicación para que la sociedad civil y las organizaciones de base puedan evaluar mejor las modalidades de ejecución de la inversión pública;

* implementación de otros mecanismos participativos para la ejecución de la inversión pública, como es el caso de los núcleos ejecutores regulados por PROCOMPITE;

* mejorar de manera significativa y sostenida las capacidades de gestión de los funcionarios públicos;

* distribución y uso más racional de los recursos humanos con que cuentan los municipios de acuerdo a sus especialidades y experiencia;

* promover los equipos multidisciplinarios y desalentar la excesiva rotación de personal;

* avanzar hacia una clara definición de objetivos y una reforma institucional;

* elaborar guías y manuales sobre los procedimientos de los diversos sistemas de gestión municipal;

* implementar programas auxiliares de logística, tesorería y contabilidad sobre la base de lo avanzado por el Sistema Integrado de Administración Financiera;

* crear canales institucionales de comunicación entre los entes rectores;

* flexibilizar las políticas remunerativas de los funcionarios siguiendo casos específicos;

* flexibilizar las exigencias de los sistemas administrativos y reconocer la enorme heterogeneidad de los gobiernos locales y sus poblaciones;

* promover una comunicación más fluida entre los diversos entes rectores con el propósito de mejorar los procesos de consulta y asistencia técnica;

* impulsar mecanismos meritocráticos al interior de la administración de los gobiernos locales;

* fomentar la creación de redes de funcionarios municipales en los ámbitos provinciales y regionales, de manera tal que se contribuya a la formación de una masa crítica de profesionales altamente capacitados y con experiencia en la administración pública; y

* avanzar en la descentralización del sistema de contrataciones, lo cual incluye mejoras en la conectividad rural y el sistema electrónico.

 

Complementariedades y desencuentros de la inversión pública y privada en Espinar

El estudio a cargo de Laura Soria, tiene como objetivo principal evaluar la inversión pública y privada realizada en el marco de la operación minera Tintaya. De manera específica, evalúa la orientación, la gestión, los montos y la distribución de recursos de la inversión pública y privada. En el caso público, dicha inversión tiene su fuente en el canon minero gestionado por la Municipalidad Provincial de Espinar (MPE) y las municipalidades distritales de la provincia. En el caso privado, es el aporte voluntario de la empresa minera entregado en cumplimiento de los acuerdos adoptados en el Convenio Marco (CM) y gestionado por la Fundación Tintaya.

El estudio utilizó dos técnicas de recojo de información: i) revisión documental de información producida por instituciones públicas y privadas[3] con el fin de acopiar y sistematizar la información presupuestal de la provincia de Espinar; y ii) aplicación de entrevistas semi-estructuradas a funcionarios(as) de instituciones públicas y privadas que recogen sus percepciones sobre el desarrollo del ciclo del presupuesto y de los proyectos ejecutados tanto por las municipalidades provincial y distritales como la  Fundación Tintaya[4].

Para examinar la gestión de los recursos financieros se revisó la planificación, la implementación y la evaluación de: (i) el ciclo del presupuesto, lo que permitió identificar problemas en la planificación presupuestal y en su ejecución; y, (ii) el ciclo del proyecto, que permitió identificar las percepciones de los actores locales alrededor de la participación, o no, de las y los beneficiarios en el diseño, la ejecución y la evaluación de los proyectos.

El horizonte temporal de la evaluación fue del 2004 al 2012. Asimismo, para el caso del análisis de la información presupuestal municipal se realizó un análisis comparativo de la gestión de los recursos para los dos primeros años de los dos últimos gobiernos municipales (2007 – 2008 y 2011 – 2012) para así contar con periodos similares.

Antes de analizar los resultados de la evaluación, el estudio presenta el contexto socio-económico y el marco conceptual en el que se haya inmerso.

Utilizando información oficial de los censos desde el año 1981, el estudio indica tres hechos centrales:

* los indicadores de desarrollo humano (educación y salud) del 2007 no hacen sino recuperar los niveles del año 1981. Estos indicadores cayeron dramáticamente en el censo de 1993, muy posiblemente producto de la violencia política y la crisis económica, que azoló especialmente las zonas rurales del sur andino como es el caso de la provincia de Espinar. Esta recuperación, sin embargo, no ha venido acompañada de una equidad de género e incluso en algunos indicadores las brechas se han ampliado. Ello es especialmente notorio en los indicadores de educación;

* se comprueba un acelerado proceso de urbanización y concentración poblacional en algunos distritos (Espinar y Coporaque). Así, entre 1981 y el 2007, la población rural de la provincia de Espinar se redujo en 42%;

* de la mano con lo anterior, los indicadores de acceso a servicios básicos y vivienda saludable han mejorado. Por ejemplo, mientras en el año 1981 solo el 7% de los hogares de la provincia se abastecía de manera principal de agua proveniente de la red pública dentro de la vivienda, en el año 2007 el porcentaje llegó a 49. Sin embargo, si bien las viviendas de la provincia acceden a mejores servicios, ello no está aparejado con la inversión de las familias en la mejora de sus viviendas. Así, por ejemplo, en 1981 9 de cada 10 viviendas ubicadas en la provincia de Espinar contaban con pisos de tierra; 26 años después, 8 de cada 10 tenían pisos de tierra. Esta situación puede deberse tanto a los complejos procesos de emigración e inmigración reciente como a la existencia de patrones de doble residencia por los cuales muchas familias optan por invertir en otras localidades (por ejemplo, Arequipa) antes que en la zona.

Asimismo, estos procesos de inversión se dan en el marco de reformas de descentralización iniciados hace más de una década. Estas reformas han alcanzado logros notables y permitido un acercamiento del Estado con la ciudadanía por medio de diversos mecanismos de participación[5]. Sin embargo los retos son aun significativos:

ü  la calidad de la inversión regional y el encausamiento del presupuesto regional para proyectos estratégicos de desarrollo son aun limitados;

* la dependencia de los gobiernos sub-nacionales al sistema de transferencias del gobierno central es alta al no haberse avanzado en una descentralización tributaria;

* la excesiva cantidad de instancias de gobierno (provincial, distrital y centro poblado) con débiles canales de articulación entre sí[6];

* las aun débiles capacidades de gestión de funcionarios municipales, las dificultades presupuestarias para contratación de personal calificado con experiencia, los bajos límites remunerativos y la alta rotación del personal, en parte por criterios políticos; y

* un esquema de distribución del canon extractivo altamente concentrado en algunos territorios y que crea enormes desigualdades entre regiones y al interior de ellas.

De otro lado, la inversión privada canalizada a través de la Fundación Tintaya se inscribe en prácticas de Responsabilidad Social Empresarial (RSE) del sector. Así, la “licencia social para operar” (LSO) se refiere a la aceptación que las compañías mineras y sus proyectos alcanzan dentro de las poblaciones locales. El objetivo es establecer buenas relaciones con las partes interesadas con la finalidad de poner en marcha determinado proyecto. Esta licencia es un factor clave para reducir los riesgos de conflictos sociales y las posibilidades de que los costos se incrementen por los retrasos en las operaciones (riesgos de gestión) y por el inadecuado manejo de la reputación de la compañía (riesgos de reputación). Las partes involucradas otorgan esta licencia en base a la credibilidad de la compañía y al tipo de relación que ella crea con las localidades. Esta licencia es dinámica dado que las percepciones de los interesados cambian con el tiempo por diversas razones: grado de satisfacción con el cumplimiento de promesas y obligaciones, daños ambientales, imprevistos o divulgación de nueva información, entre otros. El hecho de proporcionar bienes materiales no garantiza la adquisición de la licencia social para operar, aunque puede ser un factor importante. Además, en la literatura especializada actual existe un debate según el cual el perseguir los objetivos de alcanzar la LSO no necesariamente conduce a un desarrollo local sostenible y hasta podría dificultarlo.

Además, con la finalidad de contar con un norte contra el cual comparar la orientación, la gestión y la distribución de las inversiones públicas y privadas, se utilizó el marco de visión integral de desarrollo elaborada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Esto permite definir cuánto de esta inversión en la Provincia de Espinar está dirigida a lograr un desarrollo integral del territorio. Dicha visión integrada del desarrollo alude a la necesaria articulación de dimensiones económicas, sociales y ambientales e implica avanzar en tres direcciones: (i) el cambio estructural orientado hacia sectores más intensivos en conocimiento[7], (ii) la reducción de brechas internas y externas de ingresos y productividad[8], y, (iii) la igualdad de derechos[9]. En esta tarea, el papel del Estado es central para generar un cambio estructural para la igualdad a la par de garantizar una institucionalidad eficiente.

Sobre la base de estas consideraciones, la evaluación de la inversión pública y privada en la provincia de Espinar realizada por Soria presenta los siguientes hallazgos:

* Los montos de inversión pública superan largamente a los de inversión privada. Producto del desarrollo de la operación minera Tintaya, entre los años 2004 y 2010, la Provincia de Espinar contó con un presupuesto total de S/. 617, 969,496, que significa un promedio anual de S/. 9,087 por habitante[10]. Estos recursos provinieron de dos fuentes: (i) transferencias a las municipalidades provincial y distritales por concepto de canon; y (ii) aporte de la empresa minera contemplada en el Convenio Marco. En dicho período, los montos públicos fueron 2.6 veces mayores a los de la inversión privada con montos de S/. 448, 722,440 y S/. 169, 247,053 respectivamente.

Buena parte de los montos transferidos por el sistema de canon minero no fue ejecutada y presenta fuerte inequidad geográfica. Entre los años 2004 y 2012, la Provincia de Espinar recibió un total de 796.82 millones de soles por concepto de canon. El mayor volumen de estos recursos (93%) fue entregado en los últimos seis años (2007-2012). Estos recursos fueron transferidos a la municipalidad provincial y a las municipalidades distritales y se concentraron en la Municipalidad Provincial de Espinar (47%) y la Municipalidad Distrital de Coporaque (25%). Estos recursos tuvieron un porcentaje de avance de ejecución de gasto de 59%; es decir, de cada 10 soles que se programaron para ser gastados solo se ejecutaron 6.

* Alta dependencia de los fondos provenientes de la actividad minera. Los fondos provenientes por la distribución de canon y el CM constituyen el 86% del total de los recursos que recibió la provincia entre el 2004 y el 2012. Si se toma en cuenta que estos fondos son únicos y corresponden a períodos relativamente cortos, se aprecia la extrema dependencia y fragilidad de la economía de la provincia[11].

* Alta centralización por funciones del gasto de las transferencias por canon. De 17 partidas por funciones existentes, la MPE concentró su gasto en 4 de ellas: transporte, planeamiento, agropecuaria y saneamiento. Ambas gestiones (2007 – 2008 y 2011 – 2012) muestran debilidad para ejecutar proyectos de saneamiento. Los proyectos con mayor nivel de ejecución son los comprendidos en la función de planeamiento.

* El gasto del canon se dirige a mejorar condiciones inmediatas de vida pero no atiende cambios estructurales de productividad y competitividad. Al agrupar las partidas de gasto de las municipalidades de la provincia, se encuentra que de cada 10, 6 se destinaron a mejorar las condiciones de vida de las personas (igualdad de derechos), 3 soles fueron a la generación de un ambiente favorable a la inversión (ingreso y productividad) y menos de 1 sol se invirtió en el desarrollo de la productividad y la competitividad local (cambio estructural). Además, si bien se priorizaron los proyectos comprendidos en la dimensión de igualdad de derechos, éstos registran un menor nivel del porcentaje de avance de ejecución del gasto. Asimismo, la mayor debilidad en la ejecución de proyectos se presenta en el sector salud donde sólo 1 de cada 10 soles programados llegó a ejecutarse.

* Las nuevas gestiones municipales de la provincia mejoran capacidad de gasto. De cada 10 soles que las municipalidades de la provincia programaron utilizar entre el 2007 y el 2008, 5 fueron destinados a implementar proyectos ubicados en la dimensión de cambio estructural, 4 a igualdad de derechos y 1 a ingreso y productividad. En este período, los proyectos del sector salud y saneamiento presentaron las mayores dificultades de ejecución. Además, en este período se dejó de ejecutar 200 millones de nuevos soles.

Estas municipalidades, entre los años 2011 y 2012, registraron un gasto más equilibrado entre las dimensiones de desarrollo: cambio estructural, 41%; igualdad de derechos, 35%; e ingreso y productividad, 24%. Al igual que el anterior periodo, se mantiene un bajo nivel de ejecución de proyectos del sector salud, donde menos de 1 sol se ejecutó de acuerdo a lo programado[12]. En este período, más de 150 millones de soles no se ejecutaron.

* Escaso alineamiento entre los objetivos de desarrollo de la provincia y la inversión de la MPE. En ambos períodos, 2007-2008 y 2011-2012, se registran dificultades para enlazar la inversión municipal con instrumentos marco de planificación, específicamente los objetivos del Plan de Desarrollo Concertado de la provincia. Así, entre el 2007-2008, los proyectos contemplados dentro de la dimensión de igualdad de derechos que es la segunda prioridad en el presupuesto ocupa el último lugar de prioridad en los objetivos de desarrollo. Situación similar se presenta en el período, 2011-2012, los proyectos ubicados en la dimensión de cambio estructural que ocupan el primer lugar de prioridad en el presupuesto es la segunda prioridad entre los objetivos de desarrollo de la provincia.

* Débil capacidad de planificación de la MPE. Entre los períodos 2007-2008 y 2011-2012 se incrementó el número de proyectos formulados: se pasa de 164 proyectos formulados en el primer período a 228 en el segundo. Ello significó un incremento en el monto total formulado de 155 millones de soles a 214 respectivamente. Sin embargo, se presenta una seria debilidad en la capacidad de planificación del presupuesto. Así, entre los años 2007-2008 solo 1 de cada 4 proyectos registrados en el PIM estuvo formulado al momento de elaborarse el PIA. Y, entre el 2011-2012, solo 1 de cada 10 proyectos considerado en el PIM estuvo formulado y consignado en el PIA. Ello incide de manera directa en las capacidades de ejecución de los proyectos. Por ejemplo, en el año 2007 de los 10 principales proyectos registrados en el PIA ninguno de ellos alcanza un porcentaje de avance mayor al 10%. Es más, de estos 10 proyectos, 7 de ellos no llegaron a ejecutarse.

* Privilegio de inversión urbana antes que rural. Dentro de los 7 proyectos del PIA 2007 que no se ejecutaron se encuentran proyectos de mejoramiento de centros educativos y puestos de salud, infraestructura turística, vías y construcción de caminos, pequeñas irrigaciones y/o represas. Es decir, proyectos que muy probablemente se ubiquen en las zonas rurales de la Provincia de Espinar. Dentro de los 3 proyectos del PIA 2007 que tuvieron algún nivel de ejecución se encuentran: obras de saneamiento, pavimentación de calles y vías urbanas, ubicadas en la zona urbana de la provincia. En este grupo se ubica el Coliseo Municipal, dejado de lado en la ejecución del 2011 y retomado en el 2012 donde el costo del mismo se incrementó en 100%.

* Debilidad en la ejecución de proyectos ubicados en la dimensión de cambio estructural. En el 2011, de los 10 proyectos incluidos en el PIA, aquellos ligados a actividades agropecuarias (sistemas de riesgo) y transporte (construcción de vías y puente colgante) tuvieron mejor porcentaje de avance en la ejecución del gasto. En cambio, 2 proyectos con bajo nivel de ejecución fueron los de: mejoramiento de capacidades de los microempresarios y mejora de la ganadería lechera.

Inversión privada concentrada en el sector agropecuario. La primera prioridad de la inversión privada ha sido el sector agropecuario, el cual ha recibido 1 de 2 dos soles. La segunda prioridad de inversión ha sido el sector educación, que recibió 1 de cada 5 soles.

* Distribución de los recursos privados mantiene inequidad geográfica. El primer lugar de inversión es Espinar y en segundo el distrito de Coporaque. Mientras que en el caso de la inversión privada la concentración geográfica se entiende por una lógica de gestión de riesgos asociados a los impactos del proyecto, en la inversión pública esta desproporción genera mayores desigualdades y no promueve una visión integral del territorio.

* El gasto de los fondos privados se dirige principalmente a mejorar la competitividad local y el capital humano. La inversión privada se ha orientado a la mejora de la competitividad local, principalmente desarrollo agropecuario e infraestructura vial, y la calidad de vida de las personas (educación y salud). Esta situación es importante por dos razones. Primero, arroja evidencia que contradice la literatura que señala que la lógica de inversión de los proyectos extractivos es difícil de conciliar con visiones de desarrollo local. Segundo, evidencia los límites y las carencias de un Estado que transfiere al sector privado la responsabilidad de promover y gestionar modelos de desarrollo regional.

* Tendencia en la inversión privada a crear menos proyectos productivos pero de mayor envergadura y más proyectos sociales de montos menores. En los últimos años se registra aumento del valor unitario de los proyectos ubicados en la dimensión de cambio estructural y un incremento del número de proyectos con montos menores en el caso de los proyectos que se ubican en la dimensión de igualdad de derechos.

Soria señala que para proponer mejores diseños de políticas públicas, es necesario establecer algunas consideraciones sobre las características particulares sistema del canon minero: i) es parte del pago de impuestos de un sector que extrae recursos naturales finitos que le pertenecen a toda la nación; ii) esta extracción  genera importantes efectos positivos a nivel macro-económico pero también significativas externalidades adversas entre las poblaciones y los territorios locales; iii) estas características han promovido la idea que el canon es en gran medida un mecanismo compensatorio[13]; y iv) este sistema de distribución de recursos –el cual es componente importantísimo para el presupuesto de algunas regiones y municipios– se inscribe en un conflictivo proceso de descentralización administrativa y financiera en el país. De esta manera, el sistema de canon minero es un componente central de procesos económicos y políticos que experimenta el país y su gestión es parte de las tensiones sociales actualmente existentes.

De cara a estos hallazgos y consideraciones, las recomendaciones por actor alcanzadas por la investigación de Societas son:

  • Para el Estado

ü  Establecer con mayor claridad objetivos y mecanismos. El Estado debe definir mejor los objetivos que busca alcanzar y según ello establecer los mecanismos y los actores más apropiados. Si los objetivos son compensatorios (por razones ambientales o sociales), la distribución de parte del impuesto a la renta a los gobiernos regionales y locales donde se realizan actividades mineras no es la mejor vía. Para ello existen mecanismos como los fideicomisos o fondos sociales, los compromisos de los Planes de Relaciones Comunitarias, la negociación directa, los instrumentos de las autoridades ambientales y los enfoques de RSE de las empresas. Asimismo, el actor a quien le cabe proveer fondos compensatorios es aquel que realiza la actividad económica, es decir la empresa, bajo la regulación y la vigilancia del Estado. El objetivo de la distribución de impuestos debería de centrarse en la mejorar de manera sustantivas la calidad de vida de la población, de manera más equilibrada en todo el territorio nacional.

Establecer acuerdos entre los diferentes niveles del Estado. A través del diálogo, el Estado debe alcanzar acuerdos entre sus diferentes niveles de gobierno[14] con el fin de establecer objetivos del sistema de canon, así como mecanismos de distribución, gestión y control y monitoreo. La idea central no es eliminar la descentralización tributaria sino tornarla más equitativa y con objetivos de desarrollo más precisos.

* Dirigir los objetivos hacia mejoras de la calidad de vida y cambio estructural. Ello supone centrarse en mejorar las condiciones básicas de la población en términos de educación y salud y en disminuir de manera significativa las brechas de género, étnicas y rural-urbanas existentes[15]. Además, implica eliminar barreras para la inversión más allá de proyectos de infraestructura, enfocarse en elevar la calidad de los servicios que brinda el Estado, y promover la competitividad mediante la innovación tecnológica. Una distribución geográfica más plana del canon facilitaría este enfoque.

* Incorporar un enfoque de desarrollo regional (subnacional). Lo que implicaría ampliar las competencias de los gobiernos regionales (subnacionales) y locales para asegurar una inversión orientada hacia cambios estructurales económicos en los territorios.

* Fortalecer la labor de promoción del desarrollo local de las municipalidades provinciales y distritales. Principalmente de aquellas ubicas en zonas donde se desarrollan proyectos mineros, a fin de asegurar una inversión de calidad de los recursos públicos. Podría pensarse, por ejemplo, en asesoría altamente especializada que contribuya al mejor diseño de programas y proyectos de inversión.

* Reforzar el papel de regulador y garante independiente del Estado. Con respecto a los mecanismos compensatorios, el Estado (a través de sus diferencias instancias) debe asegurar una regulación efectiva, oportuna e independiente. Asimismo, debe proporcionar mecanismos de garantía en los procesos de negociación para aminorar la asimetría que pueda existir entre empresas y poblaciones locales.

Fortalecimiento de las capacidades de los funcionarios públicos en la gestión municipal. Es necesario fortalecer las capacidades de los funcionarios(as) para la identificación, la formulación y la implementación de proyectos orientados hacia el desarrollo local.

  • Para las empresas del sector extractivo

Establecer con mayor claridad objetivos de gestión social y mecanismos a utilizar. Dar prioridad a mejoras productivas y sistemas compensatorios que mejoren las oportunidades futuras de las familias.

Establecer alianzas con las diferentes instancias del Estado y participar en los procesos de planificación concertado como un actor importante en el territorio pero reconocer que las tareas de provisión de servicios básicos de calidad a la población es deber del Estado.

Incorporar enfoques de reducción de brechas de género, etnicidad y rural-urbano en sus políticas y programas de RSE.

Realizar de manera continua e integrada monitoreos participativos sobre la calidad de vida de las poblaciones locales; diseñados para entender cambios en la calidad de vida, por tanto incluirían variables multidimensionales: ingresos familiares, soporte social, esperanza de vida sana, libertad percibida a la hora de tomar decisiones en la vida (p.e. migrar, comprar-vender propiedades, matrimonio, etc.), ambiente saludable, violencia de género, etc. Estos estudios deberían ser de dominio público e informar el diseño e implementación de políticas de RSE.

  •  Para las organizaciones de la sociedad civil

* Información y capacitación de las organizaciones de sociedad civil para que puedan orientar sus demandas sociales a procesos de mediano y largo plazo en el desarrollo local y participar en procesos de diseño, gestión del desarrollo local.

Vigilancia ciudadana del presupuesto público; principalmente del proveniente del canon minero. En el caso de Espinar no se han desarrollado aún procesos ciudadanos que contribuyan al involucramiento de las poblaciones locales en la inversión pública.

Fortalecimiento de las capacidades de las poblaciones organizadas para la incidencia en el gasto público. Mejorar la identificación y la selección de proyectos de inversión por parte de la ciudadanía organizada a fin de orientar la inversión hacia la reducción de brechas sociales y económicas en el territorio.

* Incidencia política para la mejora del gasto público proveniente del canon minero. Generar debate y plantear alternativas para mejorar la inversión pública en zonas de desarrollo minero. Una de las limitaciones para mejorar la inversión en los municipios  provincial y distrital está relacionada con las competencias que tienen estos municipios para impulsar cambios estructurales en sus territorios.

*Desarrollo de estudios orientados a evaluar la calidad del gasto público financiado con canon minero, que respondan a preguntas como ¿cuánto del gasto público ha contribuido a mejorar la calidad de vida de las poblaciones locales?, ¿ha profundizado las brechas entre las poblaciones urbanas y rurales o entre varones y mujeres?, ¿ha contribuido con la reducción de las desigualdades sociales, políticas y económicas en el territorio?

 


[1] La síntesis en español fue hecha por Gerardo Castillo Guzmán, Director General de Societas Consultora de Análisis Social e Investigador Asociado del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

[2] Dichos estudios se encuentran reunidos en Cáceres, Eduardo y Jaime Rojas (2013) Minería, desarrollo y gestión municipal en Espinar. Lima: OXFAM, SER.

[3] Principalmente el Portal de transparencia de la información del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la página web de la empresa minera Xstrata Copper.

[4] El trabajo de campo se realizó en la ciudad de Espinar entre el 17 y 22 de junio del 2013. Además, se tuvo una entrevista grupal con funcionarios de Xstrata Copper en la ciudad de Lima.

[5] Por ejemplo: a) planes concertados de desarrollo, elaborados junto con la ciudadanía y orientan el presupuesto por resultados y la inversión; b) presupuestos participativos, destinados a distribuir el presupuesto de manera equitativa; c) Consejos de Coordinación Regional y Local, que son instancias de coordinación y concertación; y, d) cabildos abiertos, asambleas populares, referéndums y mecanismos de revocatoria.

[6] Así, el Perú cuenta con más de cuatro mil gobiernos municipales y menos del 5% de ellos son instancias de gobierno de mayor de agregación territorial.

[7] Incluye los temas de desarrollo de políticas sectoriales, diversificación de la producción, mejora en la capacidad productiva local, producción de bienes de capital y desarrollo de políticas de competitividad en mercados internacionales a través del desarrollo científico-tecnológico y la innovación.

[8] Referida a políticas macro-económicas de estabilización real y nominal de la economía, transformación de la estructura productiva y redistribución progresiva del ingreso para la igualdad.

[9] Relacionada con generación de empleo e ingresos, protección social y gasto social.

[10] A modo de comparación, la municipalidad de Villa El Salvador, Lima Metropolitana, tuvo S/. 84,944,008 como presupuesto total en el año 2012, lo que significa un presupuesto por habitante de S/. 193 soles anuales.

[11] El promedio nacional del presupuesto de los gobiernos locales depende en un 43% de los recursos transferidos por concepto de canon.

[12] Salud, saneamiento y transporte son las partidas que registran mayor cantidad de recursos sin ejecutarse.

[13] Compensatorio en dos sentidos. Primero, para compensar la pérdida de capital natural a través de capital financiero. Segundo, para compensar a las poblaciones y los territorios locales posiblemente afectados.

[14] El Gobierno Central, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (subnacionales), la Asociación de Municipalidades del Perú y la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales.

[15] El estudio sugiere que si bien los recursos provenientes del canon minero son destinados preferentemente hacia mejoras en calidad de vida (mientras que los fondos privados se orientan hacia mejoras productivos); ambas fuentes han acentuado las desigualdades territoriales.