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El 26 de junio pasado, nuestro director Gerardo Castillo participó como invitado en la reunión de expertos sobre la minería peruana “Unblocking bottlenecks to effective resource revenue management”. Organizada por Oxfam América, la reunión se llevó a cabo en la ciudad de Washington y contó con la presencia de representantes de la industria minera, la sociedad civil, el gobierno peruano y el Banco Mundial.

La presentación de Gerardo abrió el debate y discutió seis temas centrales con respecto a los desafíos institucionales para el empleo efectivo de recursos provenientes del sector minero en el Perú:

  • Altos niveles de confusión con respecto al diagnóstico, los objetivos y los medios en la gestión de los recursos financieros provenientes de la minería

Una primera confusión se produce en el diagnóstico. Varios analistas y hacedores de políticas consideran que los conflictos alrededor de la minería se producen porque las actividades mineras perjudican el ambiente y el balance de los actores locales sería que la minería genera más efectos negativos que positivos. Si esto es así, entonces se procuraría de elevar los beneficios reales y percibidos para mejorar el balance hacia la inversión minera. Esto se realizaría a través de la inversión masiva de recursos. Sin embargo, los conflictos tienden a ser multicausales y diferenciados por actores. En muchas ocasiones, y en el contexto de espacios institucionales para canalizar las demandas, ellos son utilizados por los actores locales como un medio de apropiarse de mayores beneficios. Ello es el caso, por ejemplo, de varios proyectos ligados a fondos sociales o fideicomisos que no han visto mayores avances en su desarrollo. En otras palabras, la sola inyección de inversiones en un territorio no asegura la disminución y la adecuada gestión de los conflictos.

Un segundo tema con poca claridad es el establecer la escala en la que se está buscando la eficacia de la inversión de recursos provenientes de las actividades mineras: nacional, regional o local. Cada una de estas escalas conduce a políticas públicas y corporativas diferenciadas.

Un tercer tema es la poca claridad de los propósitos que guían la inversión: ¿reducción de la pobreza, desarrollo sostenible, productividad agraria, capacitación, manejo de conflictos, compensación por afectación ambiental o social?

Relacionado a este punto se encuentra la concepción de que los recursos financieros derivados de las actividades extractivas deben servir como compensación a determinados territorios. Esto fue el caso para la creación del sistema del canon, que se inició con a partir de la extracción del gas de Camisea en el Cusco. Este es un sistema inadecuado porque, primero, entra en contradicción con el principio político de recursos nacionales que deben ser utilizados para el beneficio de todos los ciudadanos y los territoritorios. Segundo, porque las medidas y los costos de manejo y eventual compensación (ya sea por temas sociales o ambientales) deben de ser asumidas por el agente que causa la actividad (los proyectos mineros a través de los planes de manejo ambiental y programas de RSE) y no por el Estado con fondos públicos. Tercero, su mal diseño distributivo ha creado enormes desigualdades presupuestales entre regiones y al interior de ellas. Cuarto, no está ligado a mecanismos de control de gasto, con lo cual ha profundizado los enormes problemas de corrupción y clientelismo político en el país. Quinto, al no haberse definido objetivos e indicadores de calidad, el gasto de los recursos del canon poco ha contribuido a la implementación de proyectos sostenibles de desarrollo social.

  •  Vaga definición y pobre implementación de objetivos de desarrollo social y económico

Dado que los recursos provenientes del sistema del canon son propios de cada gobierno regional y local, existe una discrecionalidad extrema para su uso. De esta manera, si se siguen los procesos administrativos adecuados establecidos por el Sistema Nacional de Inversión Pública, los gobiernos pueden ejecutar casi cualquier proyecto de infraestructura, como estadios y plazas de toros.

Por ello, es necesario fortalecer un sistema de presupuesto por resultados con objetivos claros para todos los gobiernos y énfasis en desarrollo humano (educación, salud y sanidad) y la disminución de brechas (tanto rural / urbana como de género) antes que en la mera construcción de infraestructura. Sé de los desafíos que este enfoque presenta (debilidad de capacidades e imposición de arriba abajo) pero se tiene que trabajar en ello. Se debe encontrar un mejor balance entre metas nacionales y participación ciudadana local.

De otro lado, se debe de colocar un mayor énfasis en el mejor diseño e implementación de proyectos de desarrollo. En este sentido, interesa fortalecer el trabajo de ONGs de primer piso que vienen implementando acciones de desarrollo rural (por ejemplo, el trabajo con camélidos sudamericanos, mejoramiento de cultivos, manejo eficiente del agua, etc.).

Esto implica, de un lado, fortalecer las capacidades locales para el desarrollo (recursos humanos en el Estado y la sociedad civil, etc.). Las experiencias de los gobiernos regionales de Arequipa, Moquegua y San Martín –con personal profesional consolidado y con experiencia en el manejo público–

De otro lado, debiera significar desarrollar pactos sociales de largo aliento, con un horizonte mínimo a la duración de los proyectos mineros. Es decir, contar con una acción social vinculada al ciclo del desarrollo del proyecto minero. Cada fase de ese ciclo reclama acciones específicas y muchas de ellas vinculadas con los recursos que éste produce.

  • Gasto indiscriminado de recursos provenientes de las industrias extractivas

El gasto indiscriminado de recursos públicos provenientes de las industrias extractivas tiende a generar proyectos de muy baja calidad, poca eficacia y que no han sido diseñados dentro de los planes de desarrollo concertado.

Además, este tipo de gasto genera incentivos perversos para el establecimiento de sistemas políticos clientelistas y con altos niveles de corrupción. Por ejemplo, el Gobierno Regional de Ancash, uno de los más corruptos que existen, hasta hace muy poco era elogiado por el Ministerio de Economía y Finanzas por su elevado porcentaje de gasto.

Por ello, urge reformular el sistema de gasto, crear esquemas de fondos de estabilización y pasar a proyectos y presupuestos multianuales (con indicadores de calidad de mediano plazo).

En este contexto, el esquema de “proyectos por impuestos” podría ser contraproducente. Primero, porque distribuye aún mayores recursos públicos en regiones mineras (lo cual es una manera de subsidiar formas de licencia social). Esto generaría un círculo vicioso: menos canon, más presión de gobiernos locales por asegurar proyectos con aportes de compañías mineras (por razones de clientelismo político) y menos impuestos. Segundo, porque estos proyectos tienden a ser de infraestructura cuyo mantenimiento no necesariamente será asumido por actores públicos (ya sean organismos sectoriales del gobierno central o gobiernos regionales y locales).

  • Escaso monitoreo del gasto de las instituciones públicas y los gobiernos regionales y locales

Gracias, en buena parte, a iniciativas como el EITI, los recursos que generan y los impuestos que pagan la mayoría de las empresas mineras formales son monitoreados y la información se encuentra disponible. Sin embargo, la vigilancia y el control del gasto que realizan los gobiernos regionales y locales es pobre.

Por ello, el monitoreo debe ir más allá de los empresas. Más aun teniendo cuenta que, por ejemplo, en la provincia de Espinar el 66% de los recursos invertidos durante 10 años tuvieron un origen público. La inversión, tanto pública como privada, debe ser parte de planes de desarrollo concertado e incorporar indicadores de resultados y eficacia. Asimismo, los mecanismos de transparencia y monitoreo del gasto deben llegar a los gobiernos regionales y locales.

Para ello, se debe fortalecer al Estado (a todos sus niveles y en todos sus sectores) pero también de la sociedad civil. La experiencia muestra que los casos de corrupción y mal uso de los fondos públicos disminuye ahí donde se encuentra una sociedad civil más activa y eficaz, capaz de presionar a otras entidades del Estado a actuar.

La Región de Apurímac se puede convertir en una experiencia piloto de acción coordinada entre entidades del Estado, empresas y sociedad civil. El trabajo de la sociedad civil podría estar orientada hacia:

Primero, fortalecer los procesos de vigilancia ciudadana sobre los recursos (tanto públicos como privados) generados por el la actividad minera. Esta vigilancia se centraría tanto en la distribución de los recursos como en la calidad de su uso.

Segundo, promover que los recursos financieros obtenidos por la región y sus gobiernos locales efectivamente financien procesos que sean fruto de planes de desarrollo concertados. Ello significa empoderar a las organizaciones e instituciones locales en temas de desarrollo social y económico así como involucrar a las universidades e institutos tecnológicos de la región.

En breve, se debe hacer más efectiva y eficiente la intervención del Estado y también más efectiva y eficiente la intervención de la sociedad civil. Para ello, por ejemplo, se podrían pensar en alianzas entre instituciones como el Banco Mundial y ONGs de segundo y primer piso con experiencia de trabajo en el sector extractivo.

  • Inadecuado diseño de la descentralización actual del presupuesto público

Ante el pobre desempeño de muchos gobiernos regionales y locales en el gasto de calidad de los recursos provenientes de la minería, muchas voces reclaman una recentralización del gasto. Sin embargo, hay que tener en consideración que el desempeño de gasto del gobierno central –con el mayor aparato administrativo y humano que posee– no es mejor que el de los gobierno regionales y locales. Asimismo, la mayor parte de las rentas que genera el Estado se originan por actividades productivas localizadas fuera de Lima. Finalmente, el esquema de centralización extrema que presenta el país es en buena parte causa de las distorsiones sociales y económicas que padece.

Por ello, entre otras medidas, es necesario impulsar reformas legales para una mayor descentralización fiscal que no esté atada a las industrias extractivas y el sistema del canon. Estas reformas tributarias y distributivas deben ir acompañadas de un masivo fortalecimiento de capacidades institucionales.

  • Escasa articulación de la inversión en educación y mejora de la productividad local y regional

Una de las deficiencias más clamorosas en el sistema actual de gasto su escasa atención al aumento de la productividad, ya sea a través de mejoras en la calidad educativa o a través de la innovación tecnológica.

Por ello, de un lado, se debe colocar en primera línea el tema de la mejora educativa en los planes de desarrollo concertado de los gobierno regionales y locales (el plan de la Municipalidad de Querocoto en Cajamarca es buen ejemplo de ello). De otro lado, se debe promover alianzas estratégicas entre los proyectos mineros y las universidades públicas y los institutos tecnológicos (TECSUP, SENATI y Centros Técnico Productivos – CETPROs) para establecer una relación de mutuo beneficio que genere investigación aplicada y promueva capacitación profesional.

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