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Gerardo Castillo Guzmán

Es conocido que buena parte del desempeño de la economía y la institucionalidad del país ha estado ligado a sucesivos ciclos exportadores de mercancías o commodities a lo largo de su vida independiente(1) . Ello es particularmente cierto para el último ciclo exportador de minerales –el llamado boom minero– que el Perú ha experimentado desde inicios de la década de 1990s. Tras la aguda crisis económica(2), política(3) y social(4), el estado inició una serie de reformas con el objetivo de atraer inversión extranjera en el país. Estas reformas –que fueron diseñadas con el apoyo de instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo– tuvieron como punta de lanza al sector minero(6). De esta manera, si bien no es posible afirmar que todos los cambios institucionales que se produjeron en el país han sido causados directamente por el desarrollo minero, es indudable que este desarrollo ha contribuido en gran medida a moldear la dirección, la profundidad y la velocidad de los cambios.

Tanto por su complejidad como por su capacidad de afectar a otros actores, el estado es el principal agente de cambio institucional en este proceso que cubre diversos aspectos, incluyendo la relación con el capital, con el territorio y con las poblaciones. Así, de un lado, se realizaron profundas reformas legales e institucionales en el país para asegurar la libre circulación de capital. Ello supuso la liberalización de la economía, la desaparición de competencia estatal, la no intervención en la fijación de precios (especialmente el de moneda extranjera), la no discriminación entre empresas nacionales y extranjeras, la libre repatriación de capitales y la disminución de las barreras arancelarias, entre otras medidas. En el sector minero, además, las reformas implicaron facilidades adicionales (como la depreciación rápida y el no pago de tributos a cambio de reinversión), las cuales se consagraron en acuerdos de estabilidad(6). Estas reformas necesitaron de la creación o reformulación de un conjunto de instituciones encargadas de regular la economía y el flujo de capitales. Por ejemplo, se garantizó la autonomía del Banco Central de Reserva, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria – SUNAT, fue reestructurada y a cumplido un papel central en el esquema resultante. Aunque mal diseñado y con serios problemas de implementación, el sistema de distribución de los recursos provenientes de las industrias hacia los gobiernos sub-nacionales (el canon) ha sido una de las innovaciones institucionales(7) que más controversia ha generado. La existencia de estos fondos ha modificado significativamente el desempeño de muchos gobiernos regionales y locales y, además, ha creado o acelerado importantes dinámicas con las poblaciones locales; por ejemplo, formas de clientelismo(8) o el incremento de la fragmentación de la representación política(9). Ciertamente, el ingreso de importantes y repentinos recursos financieros a los nacientes gobiernos sub-nacionales ha contribuido a moldear el último proceso de descentralización iniciado en el país en los años 2000s.

Además, aunque insuficientes, se crearon mecanismos e instituciones destinadas a supervisar el gasto público, tales como el Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP o la Contraloría General de la República. En esta línea, tanto por las acciones legislativas como las de vigilancia, el incremento de los ingresos provenientes de la minería ha influido en el accionar del Congreso de la República (con la creación de comisiones específicas, por ejemplo) y el Poder Judicial. Finalmente, instituciones como ProInversión (y sus acciones para crear fideicomisos sociales) han procurado guiar parte de los flujos de capital hacia poblaciones locales.

De otro lado, existieron reformas institucionales para asegurar el acceso a la tierra. De esta manera, se reestructuraron los regímenes de propiedad (por ejemplo, el de las comunidades campesinas) y se inició un agresivo proceso de titulación de tierras (primero a través del Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT y luego mediante el Organismo de Formalización de la propiedad informal – COFOPRI). Asimismo, desde el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) se creó un moderno catastro minero, cuyo funcionamiento fue encargado al Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (INGEMMET). Precisamente, el MINEM ha sido una de las instituciones públicas que más se han fortalecido a lo largo de este proceso, incluyendo la creación de la Oficina de Gestión Social, encargada de promover mesas de desarrollo en áreas de inversión minera.

Junto con las reformas económicas, aunque a una escala mucho menor, se implementaron reformas en la regulación ambiental. De esta manera, se crearon nuevos estándares ambientales y mecanismos de medición, vigilancia y sanción. El más notable cambio institucional ha sido la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM) y el tránsito –aunque resistido por varios actores– de la regulación sectorial a la regulación transversal y centralizada. Como parte de este proceso, se crearon también organismos reguladores como el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN).

De otro lado, una de las transformaciones más importantes que se han producido en la institucionalidad del país en relación al boom minero son las prácticas, los mecanismos y la legislación creciente que permite y regula la partición de las poblaciones locales; aun cuando ello haya sido un efecto no esperado(10). Muestra de ello es la creación y la evolución de los mecanismos de participación ciudadana desde el MINEM hasta la promulgación e implementación de leyes de consulta previa en el marco del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La implementación de dicha legislación se ha inscrito en un nuevo marco institucional. Así la Dirección General de Derechos de los Pueblos Indígenas es parte de la Dirección General de Derechos de los Pueblos Indígenas, la cual se ubica en el Vice Ministerio de Interculturalidad del recientemente formado Ministerio de Cultura.

También es necesario mencionar la formulación e implementación de normas de transparencia y vigilancia sobre los recursos provenientes de las industrias extractivas, las cuales obligan y permiten a los organismos públicos a proveer de dicha información, algo inédito en los demás países de la región. Ligado a ello, se encuentra el esfuerzo desde el estado por ser parte de la Extractive Industries Transparency Iniciative (EITI), en la cual el país fue ratificado como miembro cumplidor el año 2012.

Desde el lado del empresariado, también se han producido cambios institucionales. De un lado, el arribo de compañías transnacionales –varias de ellas miembros del ICMM– supuso el cumplimiento de nuevos estándares voluntarios globales. Por ejemplo, los Principios de Ecuador, los lineamientos del Pacto Global, las regulaciones del Banco Mundial y su brazo financiero la Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en inglés) o los principios de desarrollo sostenible del propio ICMM. De otro lado, las compañías asentadas en el país se aglutinan alrededor de su gremio, la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE). Ella misma sufre transformaciones. En la década de 1970 era solamente Sociedad Nacional de Minería. En los 1980s cambia a Sociedad Nacional de Minería y Petróleo y recién en 1998 se incorpora el sector energía y adquiere el actual nombre. Sin embargo, debido a que sienten que sus intereses no son debidamente representados, a inicios del 2013 se genera un cisma y 14 empresas de hidrocarburos forman la Sociedad Peruana de Hidrocarburos – SPH (11) .

La sociedad civil también ha visto el crecimiento y el fortalecimiento de varias de sus organizaciones ligadas al sector extractivo. Algunas de estas organizaciones se crearon ad hoc (tal es el caso del Grupo Propuesta Ciudadana, el Grupo de Diálogo, Minería y Desarrollo Sostenible o la ONG Derecho, Ambiente y Recursos Naturales) mientras otras variaron su foco de interés (como la Organización Civil Labor) o adecuaron parte de sus líneas a las nuevas oportunidades o retos (como es el caso de la Red Muqui, o ONGs como CARE y Cáritas).

La institucionalidad entre las poblaciones locales y las organizaciones de base también ha experimentado cambios. Han surgido nuevas formas de representación sobre la base de una relación de afectación y oposición al desarrollo extractivo (por ejemplo, la Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería – CONACAMI), nuevas formas de movilización local(12) y nuevas formas de negociación (incluyendo la posibilidad que comunidades locales sean accionistas de los proyectos extractivos ubicados en sus áreas de influencia).

Ciertamente, los crecientes procesos de conflicto y negociación han influido significativamente sobre la institucionalidad de los diversos actores a diversas escalas y de manera compleja. Ello ha ocurrido en el estado, desde el fortalecimiento del papel de la Defensoría del Pueblo (y su unidad de resolución de conflictos) hasta la creación y evolución de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, de la oficina de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) pasando por la Oficina de Gestión Social del MINEM y la implementación de mesas de desarrollo. La Iglesia Católica se ha visto también involucrada, aún sin contar con funciones específicas de mediación de conflicto dentro de su estructura y con posiciones a su interior muchas veces opuestas. Desde las organizaciones de base, además del surgimiento o la activación de frentes de defensa, rondas campesinas y confederaciones de diverso alcance, los procesos de conflicto han servido de arena sobre la cual se han lanzado iniciativas políticas y movimientos regionales; tal es el caso del Movimiento de Afirmación Social – MAS y Tierra y Libertad en Cajamarca y Espinar. Además, aunado al incremento del presupuesto que han tenido las universidades públicas en regiones extractivas, muchas instituciones de enseñanza superior han creado programas de gestión y resolución de conflictos.

En breve, es posible clasificar las transformaciones institucionales ocurridas en cuatro categorías: i) transformaciones diseñadas ad hoc, por ejemplo, el sistema del catastro minero; ii) transformaciones no planeadas (debido a expansión o cambio de función), por ejemplo, crecimiento de la burocracia de los gobiernos locales o cambio en las funciones de las rondas campesinas(13); iii) transformaciones producto de voluntades e intereses políticos pero sin un marco legal apropiado (por ejemplo, las gerencias y las normas ambientales para proyectos de mediana y gran escala en Arequipa o Cusco o la implementación de planes de ordenamiento territorial como forma de oponerse al desarrollo minero a gran escala en Cajamarca; iv) ausencia de cambio institucional, por ejemplo, vigilancia desde la ciudadanía y la sociedad civil a los gobiernos sub-nacionales(14), asociaciones de mujeres e institucionalidad sensible al género, instancias ambientales y de resolución de conflicto para proyectos extractivos de mediana y gran escala en los gobiernos sub-nacionales.

Desde hace un tiempo, sin embargo, se ha hecho evidente que la caída en el precio de los minerales y otras commodities no es coyuntural y con ello se marca el fin del ascenso del boom minero en el país. Cambios en el modelo de crecimiento de China (que pasa de la exportación manufacturera al énfasis en los servicios y el consumo interno) son en buena medida responsables de un menor consumo de minerales. En este contexto de desaceleración de la expansión minera, diversos actores –muchas veces opuestos en sus posiciones ideológicas– consideran que la institucionalidad existente es inadecuada. Para algunos por sectores ella está diseñada para permitir el avance incontrolado de un modelo extractivista. Para otros sectores, la institucionalidad existente significa una traba al desarrollo económico. Antes que la consolidación de las reformas institucionales avanzadas se procuraría su desmantelamiento, como es el caso del proceso de descentralización. Por ello, urge analizar la pertinencia de los marcos institucionales creados en las últimas dos décadas y examinar las posibilidades de adaptación y sostenibilidad de los mismos de cara a los nuevos escenarios que presenta el desarrollo minero en el país.

Notas

(1) Thorp, R. & Bertram, G., 1978. Peru 1890 – 1977: growth and policy in an open economy. New York: Columbia University Press.

(2) Así, por ejemplo, el país sufrió la segunda hiperinflación más alta registrada en la historia moderna mundial.

(3) La insurgencia armada desencadenada por el grupo maoísta Sendero Luminoso provocó la muerte o desaparición de alrededor de 70,000 personas, en su gran mayoría poblaciones campesinas e indígenas.

(4) Como parte de estrategias locales de luchar contra la pobreza, la sociedad peruana acentuó los rasgos de informalidad que hasta ahora presenta.

(5) Soria, L., 2015. Country-study Peru on accountability of the budgeting process with revenues from the extractive industries. Lima: Societas Consultora de Análisis Social.

(6) Ibid.

(7) Ciertamente, un sistema de esta naturaleza no existe en otros países con riqueza extractiva.

(8) Arellano-Yanguas, J., 2011. ¿Minería sin fronteras?: conflicto y desarrollo en regiones mineras del Perú. Lima: UARM/IEP/PUCP.

(9) Salas, G., 2010. “La embriaguez del canon minero: La política distrital en San Marcos a doce años de la presencia de Antamina”. Anthropologica, 28(28), pp. 111-138.

(10) Castillo, G 2002, ‘International lending institutions, the State, and indigenous movements in the Latin America of the 1990s’, The University of Oklahoma, visto 11 julio 2014, <https://www.academia.edu/7355412/International_Lending_Institutions_the_State_and_Indigenous_Movements_in_the_Latin_America_of_the_1990s&gt;.

(11) Bosio, R. M., 2015. Un nuevo gremio para una nueva minería. Energiminas, 7(44), pp. 34, 36.

(12) Damonte, G., 2007. “Minería y política: la recreación de luchas campesinas en dos comunidades andinas”. En: A. Bebbington, ed. Minería, movimientos sociales y respuestas campesinas: una ecología política de transformaciones territoriales. Lima: IEP, pp. 117-162.

(13) Damonte, G 2012, ‘Dinámicas rentistas: transformaciones institucionales en contextos de proyectos de gran minería’, GRADE, visto 11 julio 2014, <http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/Peru/grade/20121109040224/30_damonte.pdf&gt;.

(14) La escasa vigilancia ejercida desde la sociedad civil se ha limitada, en gran medida, a las empresas mineras de gran escala.

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