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En un sentido, la historia de la explotación minera en la provincia de Espinar es particular, supone décadas de desarrollo a través de varias compañías con diferentes marcos legales, regímenes de propiedad y estándares ambientales y de responsabilidad social. Es la primera experiencia exitosa en el Perú de construcción de un espacio de diálogo y negoción directa entre las comunidades del área de influencia y la empresa minera, con participación de ONGs nacionales e internacionales como garantes del proceso, y es el primer caso de un modelo de contribución de la empresa a las poblaciones locales, de un porcentaje de sus utilidades más allá de sus compromisos tributarios con el Estado. En otro sentido, los procesos experimentados por la sociedad de Espinar ejemplifican buena parte de las promesas y las contradicciones que diversas poblaciones y territorios del país viven en relación al desarrollo de la actividad minera.

Oxfam viene desarrollando a lo largo de estos últimos quince años, una activa línea de trabajo para asegurar una mejor gobernanza de las industrias extractivas y el respeto de los derechos de las poblaciones indígenas. Espinar ha sido el caso que por muchos años Oxfam ha venido apoyando, estudiando y aprendiendo de sus diferentes dinámicas, y ahora nos permitimos compartir los principales retos y cuellos de botella que implica pasar de procesos de diálogo a procesos institucionales de desarrollo con la participación de los actores como son estado, empresa y comunidades.

El presente documento es una síntesis en inglés de dos estudios en castellano, sobre la minería y el desarrollo en Espinar, Cusco – Perú, en el cual se da cuenta de los principales cuellos de botella que están limitando el transformar inversiones significativas en modos de desarrollo social y económico sostenibles en territorios donde las comunidades viven con la minería, y se plantean rutas para soluciones concertadas entre los actores económicos, sociales y políticos.[1]

Ambos estudios han sido hechos en el marco de colaboración que tenemos actualmente con la Fundación Ford, en el cual participamos con dos socios como son Ser y CooperAccion.

El primer estudio llamado “Minería, desarrollo y gestión municipal en Espinar” hecho por  Servicios Educativos Rurales (SER), tiene dos partes, la primera realizada por el consultor  Eduardo Cáceres sobre  De corredor minero a proyecto regional: Espinar y las provincias altas del Cusco y una segunda parte en manos de Jaime Rojas sobre La ejecución del Programa de Inversiones en la Municipalidad provincial de Espinar – Cusco: diagnóstico y

recomendaciones para mejorar su desempeño[2].

El segundo estudio hecho por Laura Soria miembro de Societas Consultora de Análisis Social (Societas), a pedido de Oxfam, llamado “Evaluación de la inversión pública y privada en Espinar desarrollada en el marco del proyecto minero Tintaya”.

A continuación la síntesis de dichos informes.

 

Conformación histórica de la región Espinar

El estudio de Eduardo Cáceres propone el concepto de “región” como un continuo geográfico, social y cultural basado en el manejo de determinados recursos naturales por determinados actores. En específico, elabora una mirada histórica de la región denominada “provincias altas del Cusco”, en la cual Espinar ha sido y sigue siendo el principal eje de articulación.

Así, señala que en épocas prehispánicas los señoríos de Canas y Canches de la región se articulaban con las poblaciones aymaras asentadas alrededor del Lago Titicaca y durante la colonia el área sirvió como un corredor que vinculaba las zonas ganaderas de altura con la región altiplánica al sur y los valles interandinos del Cusco al norte. Precisamente, la región se ha caracterizado por actividades ganaderas y comerciales que proporcionan a las familias campesinas de una economía diversificada y una experiencia migratoria significativa.

El desarrollo minero a gran escala a partir de 1960 acelera procesos y tensiones existentes. En particular, acelera procesos de migración y urbanización. Asimismo, la creación del Convenio Marco con la empresa BHP Billiton y mantenido por sus sucesoras Xstrata y Glencore ha implicado importantes cambios en la institucionalidad local. Ello por dos razones: la presencia de un nuevo espacio institucional con grandes recursos financieros que en cierta medida desplaza a los gobiernos municipales y por el surgimiento de visiones de desarrollo encontradas. De un lado, una apuesta por las actividades agropecuarias (que el autor considera más sostenible y diversificada) y de otro, una apuesta por el desarrollo minero o extractivismo. En este marco, los conflictos surgirían como resultado de estas visiones y acciones opuestas; lo cual genera la formación de nuevos actores (principalmente urbanos) pero también un fuerte desgaste político de los mismos.

En este contexto, Cáceres propone algunas recomendaciones:

* volver a articular a los principales actores sociales e instituciones de la provincia y la región Cusco en torno a una visión concreta y compartida de desarrollo a mediano plazo, tomando como modelo el plan maestro de desarrollo provincial elaborado por el Comité de Desarrollo de la Provincia de Espinar entre los años 1999 y 2000;

* promover la formación de nuevos liderazgos sociales que presenten propuestas regionales de mediano y largo plazo;

* fortalecer la formación de gestores públicos en los gobiernos municipales;

* disminuir la dependencia económica y política de la minería en la provincia, a través de una mayor intervención estatal;

*creación de mecanismos democráticos de vigilancia financiera además de la ambiental;

* impulsar iniciativas específicas orientadas hacia las mujeres en los espacios de liderazgo regional, gestión pública y proyectos productivos; y

* promover el estudio y la difusión de la identidad K´ana dada su centralidad en el devenir histórico de la provincia.

 

Diagnóstico del desempeño en la ejecución de inversiones de la Municipalidad Provincial de Espinar

El objetivo de este capítulo, realizado por Jaime Rojas es identificar las fallas que dificultan la eficiencia y la calidad del gasto en la Municipalidad Provincial de Espinar (MPE). Ciertamente, tras introducir el tema de descentralización fiscal en el marco de ingresos mineros y hacer un recuento de la normativa relacionada con los sistemas de inversión pública en el país, el autor identifica y analiza dichas carencias.

Desde el año 2007 en que el estudio presenta datos, el porcentaje de ejecución del gasto de inversión de la MPE ha aumentado pero es aun sumamente bajo. Así, la gestión municipal del alcalde Lindley Salinas creció de alrededor del 15% en el año 2007 a 56% en el 2010. La gestión actual del alcalde Oscar Mollohuanca pasó de algo más del 30% en el 2011 a alrededor del 60% en el 2012.

A partir de entrevistas con dirigentes de la sociedad civil y funcionarios del gobierno municipal, Rojas señala dos grandes retos   que explicarían esta baja capacidad de ejecución: recursos humanos e instrumentos de gestión.

Con respecto a los recursos humanos, el estudio identifica una serie de potencialidades, especialmente en la nueva gestión municipal:

* existencia, aunque limitada, de equipos multidisciplinarios y con experiencia;

* creación de espacios de coordinación gerencial para la mejora de adquisiciones;

* mejora en la relación con los grupos beneficiarios;

* experiencia en la ejecución de proyectos rurales; y

* existencia de funcionarios con alto compromiso local.

Asimismo, existen serios problemas como:

* poca especialización y experiencia entre los funcionarios en la ejecución de proyectos de inversión;

* alta rotación del personal directivo y contratado, lo cual torna crónicos los periodos de aprendizaje;

* existencia de duplicidad de responsabilidades e iniciativas;

* poco conocimiento y experiencia en el manejo de proyectos innovadores;

* déficit de personal especializado en áreas estratégicas; y

* bajo conocimiento de los objetivos institucionales.

Con respecto a los instrumentos de gestión, Rojas señala los siguientes impases:

* los gobiernos locales cuentan con autonomía para la gestión del Sistema Nacional de Inversión Pública, sin embargo, los funcionarios tienen un bajo conocimiento del sistema y carecen de guías para consultar sobre la formulación de proyectos;

* la extendida percepción de corrupción en los procesos de contrataciones y licitaciones llevó a la actual administración municipal al privilegio exclusivo del sistema de administración directa. Ello ha conducido a serias limitaciones al diseñar, implementar y supervisar proyectos;

* escaso cumplimiento de los plazos establecidos en los expedientes técnicos;

* deficiente planificación de los programas de inversiones;

* poca regulación por parte de las directivas municipales de los procesos de formulación, seguimiento y ejecución de los proyectos; y

* ausencia de programas auxiliares en logística, tesorería y contabilidad.

Ante este panorama, el informe propone diversas recomendaciones para mejorar el desempeño de la inversión pública de los gobiernos locales, en general, y del de Espinar en específico:

* la administración municipal, incluyendo al alcalde, debe implementar una estrategia de comunicación para que la sociedad civil y las organizaciones de base puedan evaluar mejor las modalidades de ejecución de la inversión pública;

* implementación de otros mecanismos participativos para la ejecución de la inversión pública, como es el caso de los núcleos ejecutores regulados por PROCOMPITE;

* mejorar de manera significativa y sostenida las capacidades de gestión de los funcionarios públicos;

* distribución y uso más racional de los recursos humanos con que cuentan los municipios de acuerdo a sus especialidades y experiencia;

* promover los equipos multidisciplinarios y desalentar la excesiva rotación de personal;

* avanzar hacia una clara definición de objetivos y una reforma institucional;

* elaborar guías y manuales sobre los procedimientos de los diversos sistemas de gestión municipal;

* implementar programas auxiliares de logística, tesorería y contabilidad sobre la base de lo avanzado por el Sistema Integrado de Administración Financiera;

* crear canales institucionales de comunicación entre los entes rectores;

* flexibilizar las políticas remunerativas de los funcionarios siguiendo casos específicos;

* flexibilizar las exigencias de los sistemas administrativos y reconocer la enorme heterogeneidad de los gobiernos locales y sus poblaciones;

* promover una comunicación más fluida entre los diversos entes rectores con el propósito de mejorar los procesos de consulta y asistencia técnica;

* impulsar mecanismos meritocráticos al interior de la administración de los gobiernos locales;

* fomentar la creación de redes de funcionarios municipales en los ámbitos provinciales y regionales, de manera tal que se contribuya a la formación de una masa crítica de profesionales altamente capacitados y con experiencia en la administración pública; y

* avanzar en la descentralización del sistema de contrataciones, lo cual incluye mejoras en la conectividad rural y el sistema electrónico.

 

Complementariedades y desencuentros de la inversión pública y privada en Espinar

El estudio a cargo de Laura Soria, tiene como objetivo principal evaluar la inversión pública y privada realizada en el marco de la operación minera Tintaya. De manera específica, evalúa la orientación, la gestión, los montos y la distribución de recursos de la inversión pública y privada. En el caso público, dicha inversión tiene su fuente en el canon minero gestionado por la Municipalidad Provincial de Espinar (MPE) y las municipalidades distritales de la provincia. En el caso privado, es el aporte voluntario de la empresa minera entregado en cumplimiento de los acuerdos adoptados en el Convenio Marco (CM) y gestionado por la Fundación Tintaya.

El estudio utilizó dos técnicas de recojo de información: i) revisión documental de información producida por instituciones públicas y privadas[3] con el fin de acopiar y sistematizar la información presupuestal de la provincia de Espinar; y ii) aplicación de entrevistas semi-estructuradas a funcionarios(as) de instituciones públicas y privadas que recogen sus percepciones sobre el desarrollo del ciclo del presupuesto y de los proyectos ejecutados tanto por las municipalidades provincial y distritales como la  Fundación Tintaya[4].

Para examinar la gestión de los recursos financieros se revisó la planificación, la implementación y la evaluación de: (i) el ciclo del presupuesto, lo que permitió identificar problemas en la planificación presupuestal y en su ejecución; y, (ii) el ciclo del proyecto, que permitió identificar las percepciones de los actores locales alrededor de la participación, o no, de las y los beneficiarios en el diseño, la ejecución y la evaluación de los proyectos.

El horizonte temporal de la evaluación fue del 2004 al 2012. Asimismo, para el caso del análisis de la información presupuestal municipal se realizó un análisis comparativo de la gestión de los recursos para los dos primeros años de los dos últimos gobiernos municipales (2007 – 2008 y 2011 – 2012) para así contar con periodos similares.

Antes de analizar los resultados de la evaluación, el estudio presenta el contexto socio-económico y el marco conceptual en el que se haya inmerso.

Utilizando información oficial de los censos desde el año 1981, el estudio indica tres hechos centrales:

* los indicadores de desarrollo humano (educación y salud) del 2007 no hacen sino recuperar los niveles del año 1981. Estos indicadores cayeron dramáticamente en el censo de 1993, muy posiblemente producto de la violencia política y la crisis económica, que azoló especialmente las zonas rurales del sur andino como es el caso de la provincia de Espinar. Esta recuperación, sin embargo, no ha venido acompañada de una equidad de género e incluso en algunos indicadores las brechas se han ampliado. Ello es especialmente notorio en los indicadores de educación;

* se comprueba un acelerado proceso de urbanización y concentración poblacional en algunos distritos (Espinar y Coporaque). Así, entre 1981 y el 2007, la población rural de la provincia de Espinar se redujo en 42%;

* de la mano con lo anterior, los indicadores de acceso a servicios básicos y vivienda saludable han mejorado. Por ejemplo, mientras en el año 1981 solo el 7% de los hogares de la provincia se abastecía de manera principal de agua proveniente de la red pública dentro de la vivienda, en el año 2007 el porcentaje llegó a 49. Sin embargo, si bien las viviendas de la provincia acceden a mejores servicios, ello no está aparejado con la inversión de las familias en la mejora de sus viviendas. Así, por ejemplo, en 1981 9 de cada 10 viviendas ubicadas en la provincia de Espinar contaban con pisos de tierra; 26 años después, 8 de cada 10 tenían pisos de tierra. Esta situación puede deberse tanto a los complejos procesos de emigración e inmigración reciente como a la existencia de patrones de doble residencia por los cuales muchas familias optan por invertir en otras localidades (por ejemplo, Arequipa) antes que en la zona.

Asimismo, estos procesos de inversión se dan en el marco de reformas de descentralización iniciados hace más de una década. Estas reformas han alcanzado logros notables y permitido un acercamiento del Estado con la ciudadanía por medio de diversos mecanismos de participación[5]. Sin embargo los retos son aun significativos:

ü  la calidad de la inversión regional y el encausamiento del presupuesto regional para proyectos estratégicos de desarrollo son aun limitados;

* la dependencia de los gobiernos sub-nacionales al sistema de transferencias del gobierno central es alta al no haberse avanzado en una descentralización tributaria;

* la excesiva cantidad de instancias de gobierno (provincial, distrital y centro poblado) con débiles canales de articulación entre sí[6];

* las aun débiles capacidades de gestión de funcionarios municipales, las dificultades presupuestarias para contratación de personal calificado con experiencia, los bajos límites remunerativos y la alta rotación del personal, en parte por criterios políticos; y

* un esquema de distribución del canon extractivo altamente concentrado en algunos territorios y que crea enormes desigualdades entre regiones y al interior de ellas.

De otro lado, la inversión privada canalizada a través de la Fundación Tintaya se inscribe en prácticas de Responsabilidad Social Empresarial (RSE) del sector. Así, la “licencia social para operar” (LSO) se refiere a la aceptación que las compañías mineras y sus proyectos alcanzan dentro de las poblaciones locales. El objetivo es establecer buenas relaciones con las partes interesadas con la finalidad de poner en marcha determinado proyecto. Esta licencia es un factor clave para reducir los riesgos de conflictos sociales y las posibilidades de que los costos se incrementen por los retrasos en las operaciones (riesgos de gestión) y por el inadecuado manejo de la reputación de la compañía (riesgos de reputación). Las partes involucradas otorgan esta licencia en base a la credibilidad de la compañía y al tipo de relación que ella crea con las localidades. Esta licencia es dinámica dado que las percepciones de los interesados cambian con el tiempo por diversas razones: grado de satisfacción con el cumplimiento de promesas y obligaciones, daños ambientales, imprevistos o divulgación de nueva información, entre otros. El hecho de proporcionar bienes materiales no garantiza la adquisición de la licencia social para operar, aunque puede ser un factor importante. Además, en la literatura especializada actual existe un debate según el cual el perseguir los objetivos de alcanzar la LSO no necesariamente conduce a un desarrollo local sostenible y hasta podría dificultarlo.

Además, con la finalidad de contar con un norte contra el cual comparar la orientación, la gestión y la distribución de las inversiones públicas y privadas, se utilizó el marco de visión integral de desarrollo elaborada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Esto permite definir cuánto de esta inversión en la Provincia de Espinar está dirigida a lograr un desarrollo integral del territorio. Dicha visión integrada del desarrollo alude a la necesaria articulación de dimensiones económicas, sociales y ambientales e implica avanzar en tres direcciones: (i) el cambio estructural orientado hacia sectores más intensivos en conocimiento[7], (ii) la reducción de brechas internas y externas de ingresos y productividad[8], y, (iii) la igualdad de derechos[9]. En esta tarea, el papel del Estado es central para generar un cambio estructural para la igualdad a la par de garantizar una institucionalidad eficiente.

Sobre la base de estas consideraciones, la evaluación de la inversión pública y privada en la provincia de Espinar realizada por Soria presenta los siguientes hallazgos:

* Los montos de inversión pública superan largamente a los de inversión privada. Producto del desarrollo de la operación minera Tintaya, entre los años 2004 y 2010, la Provincia de Espinar contó con un presupuesto total de S/. 617, 969,496, que significa un promedio anual de S/. 9,087 por habitante[10]. Estos recursos provinieron de dos fuentes: (i) transferencias a las municipalidades provincial y distritales por concepto de canon; y (ii) aporte de la empresa minera contemplada en el Convenio Marco. En dicho período, los montos públicos fueron 2.6 veces mayores a los de la inversión privada con montos de S/. 448, 722,440 y S/. 169, 247,053 respectivamente.

Buena parte de los montos transferidos por el sistema de canon minero no fue ejecutada y presenta fuerte inequidad geográfica. Entre los años 2004 y 2012, la Provincia de Espinar recibió un total de 796.82 millones de soles por concepto de canon. El mayor volumen de estos recursos (93%) fue entregado en los últimos seis años (2007-2012). Estos recursos fueron transferidos a la municipalidad provincial y a las municipalidades distritales y se concentraron en la Municipalidad Provincial de Espinar (47%) y la Municipalidad Distrital de Coporaque (25%). Estos recursos tuvieron un porcentaje de avance de ejecución de gasto de 59%; es decir, de cada 10 soles que se programaron para ser gastados solo se ejecutaron 6.

* Alta dependencia de los fondos provenientes de la actividad minera. Los fondos provenientes por la distribución de canon y el CM constituyen el 86% del total de los recursos que recibió la provincia entre el 2004 y el 2012. Si se toma en cuenta que estos fondos son únicos y corresponden a períodos relativamente cortos, se aprecia la extrema dependencia y fragilidad de la economía de la provincia[11].

* Alta centralización por funciones del gasto de las transferencias por canon. De 17 partidas por funciones existentes, la MPE concentró su gasto en 4 de ellas: transporte, planeamiento, agropecuaria y saneamiento. Ambas gestiones (2007 – 2008 y 2011 – 2012) muestran debilidad para ejecutar proyectos de saneamiento. Los proyectos con mayor nivel de ejecución son los comprendidos en la función de planeamiento.

* El gasto del canon se dirige a mejorar condiciones inmediatas de vida pero no atiende cambios estructurales de productividad y competitividad. Al agrupar las partidas de gasto de las municipalidades de la provincia, se encuentra que de cada 10, 6 se destinaron a mejorar las condiciones de vida de las personas (igualdad de derechos), 3 soles fueron a la generación de un ambiente favorable a la inversión (ingreso y productividad) y menos de 1 sol se invirtió en el desarrollo de la productividad y la competitividad local (cambio estructural). Además, si bien se priorizaron los proyectos comprendidos en la dimensión de igualdad de derechos, éstos registran un menor nivel del porcentaje de avance de ejecución del gasto. Asimismo, la mayor debilidad en la ejecución de proyectos se presenta en el sector salud donde sólo 1 de cada 10 soles programados llegó a ejecutarse.

* Las nuevas gestiones municipales de la provincia mejoran capacidad de gasto. De cada 10 soles que las municipalidades de la provincia programaron utilizar entre el 2007 y el 2008, 5 fueron destinados a implementar proyectos ubicados en la dimensión de cambio estructural, 4 a igualdad de derechos y 1 a ingreso y productividad. En este período, los proyectos del sector salud y saneamiento presentaron las mayores dificultades de ejecución. Además, en este período se dejó de ejecutar 200 millones de nuevos soles.

Estas municipalidades, entre los años 2011 y 2012, registraron un gasto más equilibrado entre las dimensiones de desarrollo: cambio estructural, 41%; igualdad de derechos, 35%; e ingreso y productividad, 24%. Al igual que el anterior periodo, se mantiene un bajo nivel de ejecución de proyectos del sector salud, donde menos de 1 sol se ejecutó de acuerdo a lo programado[12]. En este período, más de 150 millones de soles no se ejecutaron.

* Escaso alineamiento entre los objetivos de desarrollo de la provincia y la inversión de la MPE. En ambos períodos, 2007-2008 y 2011-2012, se registran dificultades para enlazar la inversión municipal con instrumentos marco de planificación, específicamente los objetivos del Plan de Desarrollo Concertado de la provincia. Así, entre el 2007-2008, los proyectos contemplados dentro de la dimensión de igualdad de derechos que es la segunda prioridad en el presupuesto ocupa el último lugar de prioridad en los objetivos de desarrollo. Situación similar se presenta en el período, 2011-2012, los proyectos ubicados en la dimensión de cambio estructural que ocupan el primer lugar de prioridad en el presupuesto es la segunda prioridad entre los objetivos de desarrollo de la provincia.

* Débil capacidad de planificación de la MPE. Entre los períodos 2007-2008 y 2011-2012 se incrementó el número de proyectos formulados: se pasa de 164 proyectos formulados en el primer período a 228 en el segundo. Ello significó un incremento en el monto total formulado de 155 millones de soles a 214 respectivamente. Sin embargo, se presenta una seria debilidad en la capacidad de planificación del presupuesto. Así, entre los años 2007-2008 solo 1 de cada 4 proyectos registrados en el PIM estuvo formulado al momento de elaborarse el PIA. Y, entre el 2011-2012, solo 1 de cada 10 proyectos considerado en el PIM estuvo formulado y consignado en el PIA. Ello incide de manera directa en las capacidades de ejecución de los proyectos. Por ejemplo, en el año 2007 de los 10 principales proyectos registrados en el PIA ninguno de ellos alcanza un porcentaje de avance mayor al 10%. Es más, de estos 10 proyectos, 7 de ellos no llegaron a ejecutarse.

* Privilegio de inversión urbana antes que rural. Dentro de los 7 proyectos del PIA 2007 que no se ejecutaron se encuentran proyectos de mejoramiento de centros educativos y puestos de salud, infraestructura turística, vías y construcción de caminos, pequeñas irrigaciones y/o represas. Es decir, proyectos que muy probablemente se ubiquen en las zonas rurales de la Provincia de Espinar. Dentro de los 3 proyectos del PIA 2007 que tuvieron algún nivel de ejecución se encuentran: obras de saneamiento, pavimentación de calles y vías urbanas, ubicadas en la zona urbana de la provincia. En este grupo se ubica el Coliseo Municipal, dejado de lado en la ejecución del 2011 y retomado en el 2012 donde el costo del mismo se incrementó en 100%.

* Debilidad en la ejecución de proyectos ubicados en la dimensión de cambio estructural. En el 2011, de los 10 proyectos incluidos en el PIA, aquellos ligados a actividades agropecuarias (sistemas de riesgo) y transporte (construcción de vías y puente colgante) tuvieron mejor porcentaje de avance en la ejecución del gasto. En cambio, 2 proyectos con bajo nivel de ejecución fueron los de: mejoramiento de capacidades de los microempresarios y mejora de la ganadería lechera.

Inversión privada concentrada en el sector agropecuario. La primera prioridad de la inversión privada ha sido el sector agropecuario, el cual ha recibido 1 de 2 dos soles. La segunda prioridad de inversión ha sido el sector educación, que recibió 1 de cada 5 soles.

* Distribución de los recursos privados mantiene inequidad geográfica. El primer lugar de inversión es Espinar y en segundo el distrito de Coporaque. Mientras que en el caso de la inversión privada la concentración geográfica se entiende por una lógica de gestión de riesgos asociados a los impactos del proyecto, en la inversión pública esta desproporción genera mayores desigualdades y no promueve una visión integral del territorio.

* El gasto de los fondos privados se dirige principalmente a mejorar la competitividad local y el capital humano. La inversión privada se ha orientado a la mejora de la competitividad local, principalmente desarrollo agropecuario e infraestructura vial, y la calidad de vida de las personas (educación y salud). Esta situación es importante por dos razones. Primero, arroja evidencia que contradice la literatura que señala que la lógica de inversión de los proyectos extractivos es difícil de conciliar con visiones de desarrollo local. Segundo, evidencia los límites y las carencias de un Estado que transfiere al sector privado la responsabilidad de promover y gestionar modelos de desarrollo regional.

* Tendencia en la inversión privada a crear menos proyectos productivos pero de mayor envergadura y más proyectos sociales de montos menores. En los últimos años se registra aumento del valor unitario de los proyectos ubicados en la dimensión de cambio estructural y un incremento del número de proyectos con montos menores en el caso de los proyectos que se ubican en la dimensión de igualdad de derechos.

Soria señala que para proponer mejores diseños de políticas públicas, es necesario establecer algunas consideraciones sobre las características particulares sistema del canon minero: i) es parte del pago de impuestos de un sector que extrae recursos naturales finitos que le pertenecen a toda la nación; ii) esta extracción  genera importantes efectos positivos a nivel macro-económico pero también significativas externalidades adversas entre las poblaciones y los territorios locales; iii) estas características han promovido la idea que el canon es en gran medida un mecanismo compensatorio[13]; y iv) este sistema de distribución de recursos –el cual es componente importantísimo para el presupuesto de algunas regiones y municipios– se inscribe en un conflictivo proceso de descentralización administrativa y financiera en el país. De esta manera, el sistema de canon minero es un componente central de procesos económicos y políticos que experimenta el país y su gestión es parte de las tensiones sociales actualmente existentes.

De cara a estos hallazgos y consideraciones, las recomendaciones por actor alcanzadas por la investigación de Societas son:

  • Para el Estado

ü  Establecer con mayor claridad objetivos y mecanismos. El Estado debe definir mejor los objetivos que busca alcanzar y según ello establecer los mecanismos y los actores más apropiados. Si los objetivos son compensatorios (por razones ambientales o sociales), la distribución de parte del impuesto a la renta a los gobiernos regionales y locales donde se realizan actividades mineras no es la mejor vía. Para ello existen mecanismos como los fideicomisos o fondos sociales, los compromisos de los Planes de Relaciones Comunitarias, la negociación directa, los instrumentos de las autoridades ambientales y los enfoques de RSE de las empresas. Asimismo, el actor a quien le cabe proveer fondos compensatorios es aquel que realiza la actividad económica, es decir la empresa, bajo la regulación y la vigilancia del Estado. El objetivo de la distribución de impuestos debería de centrarse en la mejorar de manera sustantivas la calidad de vida de la población, de manera más equilibrada en todo el territorio nacional.

Establecer acuerdos entre los diferentes niveles del Estado. A través del diálogo, el Estado debe alcanzar acuerdos entre sus diferentes niveles de gobierno[14] con el fin de establecer objetivos del sistema de canon, así como mecanismos de distribución, gestión y control y monitoreo. La idea central no es eliminar la descentralización tributaria sino tornarla más equitativa y con objetivos de desarrollo más precisos.

* Dirigir los objetivos hacia mejoras de la calidad de vida y cambio estructural. Ello supone centrarse en mejorar las condiciones básicas de la población en términos de educación y salud y en disminuir de manera significativa las brechas de género, étnicas y rural-urbanas existentes[15]. Además, implica eliminar barreras para la inversión más allá de proyectos de infraestructura, enfocarse en elevar la calidad de los servicios que brinda el Estado, y promover la competitividad mediante la innovación tecnológica. Una distribución geográfica más plana del canon facilitaría este enfoque.

* Incorporar un enfoque de desarrollo regional (subnacional). Lo que implicaría ampliar las competencias de los gobiernos regionales (subnacionales) y locales para asegurar una inversión orientada hacia cambios estructurales económicos en los territorios.

* Fortalecer la labor de promoción del desarrollo local de las municipalidades provinciales y distritales. Principalmente de aquellas ubicas en zonas donde se desarrollan proyectos mineros, a fin de asegurar una inversión de calidad de los recursos públicos. Podría pensarse, por ejemplo, en asesoría altamente especializada que contribuya al mejor diseño de programas y proyectos de inversión.

* Reforzar el papel de regulador y garante independiente del Estado. Con respecto a los mecanismos compensatorios, el Estado (a través de sus diferencias instancias) debe asegurar una regulación efectiva, oportuna e independiente. Asimismo, debe proporcionar mecanismos de garantía en los procesos de negociación para aminorar la asimetría que pueda existir entre empresas y poblaciones locales.

Fortalecimiento de las capacidades de los funcionarios públicos en la gestión municipal. Es necesario fortalecer las capacidades de los funcionarios(as) para la identificación, la formulación y la implementación de proyectos orientados hacia el desarrollo local.

  • Para las empresas del sector extractivo

Establecer con mayor claridad objetivos de gestión social y mecanismos a utilizar. Dar prioridad a mejoras productivas y sistemas compensatorios que mejoren las oportunidades futuras de las familias.

Establecer alianzas con las diferentes instancias del Estado y participar en los procesos de planificación concertado como un actor importante en el territorio pero reconocer que las tareas de provisión de servicios básicos de calidad a la población es deber del Estado.

Incorporar enfoques de reducción de brechas de género, etnicidad y rural-urbano en sus políticas y programas de RSE.

Realizar de manera continua e integrada monitoreos participativos sobre la calidad de vida de las poblaciones locales; diseñados para entender cambios en la calidad de vida, por tanto incluirían variables multidimensionales: ingresos familiares, soporte social, esperanza de vida sana, libertad percibida a la hora de tomar decisiones en la vida (p.e. migrar, comprar-vender propiedades, matrimonio, etc.), ambiente saludable, violencia de género, etc. Estos estudios deberían ser de dominio público e informar el diseño e implementación de políticas de RSE.

  •  Para las organizaciones de la sociedad civil

* Información y capacitación de las organizaciones de sociedad civil para que puedan orientar sus demandas sociales a procesos de mediano y largo plazo en el desarrollo local y participar en procesos de diseño, gestión del desarrollo local.

Vigilancia ciudadana del presupuesto público; principalmente del proveniente del canon minero. En el caso de Espinar no se han desarrollado aún procesos ciudadanos que contribuyan al involucramiento de las poblaciones locales en la inversión pública.

Fortalecimiento de las capacidades de las poblaciones organizadas para la incidencia en el gasto público. Mejorar la identificación y la selección de proyectos de inversión por parte de la ciudadanía organizada a fin de orientar la inversión hacia la reducción de brechas sociales y económicas en el territorio.

* Incidencia política para la mejora del gasto público proveniente del canon minero. Generar debate y plantear alternativas para mejorar la inversión pública en zonas de desarrollo minero. Una de las limitaciones para mejorar la inversión en los municipios  provincial y distrital está relacionada con las competencias que tienen estos municipios para impulsar cambios estructurales en sus territorios.

*Desarrollo de estudios orientados a evaluar la calidad del gasto público financiado con canon minero, que respondan a preguntas como ¿cuánto del gasto público ha contribuido a mejorar la calidad de vida de las poblaciones locales?, ¿ha profundizado las brechas entre las poblaciones urbanas y rurales o entre varones y mujeres?, ¿ha contribuido con la reducción de las desigualdades sociales, políticas y económicas en el territorio?

 


[1] La síntesis en español fue hecha por Gerardo Castillo Guzmán, Director General de Societas Consultora de Análisis Social e Investigador Asociado del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

[2] Dichos estudios se encuentran reunidos en Cáceres, Eduardo y Jaime Rojas (2013) Minería, desarrollo y gestión municipal en Espinar. Lima: OXFAM, SER.

[3] Principalmente el Portal de transparencia de la información del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la página web de la empresa minera Xstrata Copper.

[4] El trabajo de campo se realizó en la ciudad de Espinar entre el 17 y 22 de junio del 2013. Además, se tuvo una entrevista grupal con funcionarios de Xstrata Copper en la ciudad de Lima.

[5] Por ejemplo: a) planes concertados de desarrollo, elaborados junto con la ciudadanía y orientan el presupuesto por resultados y la inversión; b) presupuestos participativos, destinados a distribuir el presupuesto de manera equitativa; c) Consejos de Coordinación Regional y Local, que son instancias de coordinación y concertación; y, d) cabildos abiertos, asambleas populares, referéndums y mecanismos de revocatoria.

[6] Así, el Perú cuenta con más de cuatro mil gobiernos municipales y menos del 5% de ellos son instancias de gobierno de mayor de agregación territorial.

[7] Incluye los temas de desarrollo de políticas sectoriales, diversificación de la producción, mejora en la capacidad productiva local, producción de bienes de capital y desarrollo de políticas de competitividad en mercados internacionales a través del desarrollo científico-tecnológico y la innovación.

[8] Referida a políticas macro-económicas de estabilización real y nominal de la economía, transformación de la estructura productiva y redistribución progresiva del ingreso para la igualdad.

[9] Relacionada con generación de empleo e ingresos, protección social y gasto social.

[10] A modo de comparación, la municipalidad de Villa El Salvador, Lima Metropolitana, tuvo S/. 84,944,008 como presupuesto total en el año 2012, lo que significa un presupuesto por habitante de S/. 193 soles anuales.

[11] El promedio nacional del presupuesto de los gobiernos locales depende en un 43% de los recursos transferidos por concepto de canon.

[12] Salud, saneamiento y transporte son las partidas que registran mayor cantidad de recursos sin ejecutarse.

[13] Compensatorio en dos sentidos. Primero, para compensar la pérdida de capital natural a través de capital financiero. Segundo, para compensar a las poblaciones y los territorios locales posiblemente afectados.

[14] El Gobierno Central, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (subnacionales), la Asociación de Municipalidades del Perú y la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales.

[15] El estudio sugiere que si bien los recursos provenientes del canon minero son destinados preferentemente hacia mejoras en calidad de vida (mientras que los fondos privados se orientan hacia mejoras productivos); ambas fuentes han acentuado las desigualdades territoriales.

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