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Claudia Viale y Carlos Monge, Revenue Watch Institute

Desde la mitad de la década pasada, la demanda internacional y los precios de los minerales y del petróleo aumentaron. Y en este contexto también se hicieron tanto más urgentes algunas las interrogantes inicialmente planteadas en torno a los peligros de la maldición de los recursos y, más concretamente, la Enfermedad Holandesa en el Perú: ¿Seremos presa de la maldición? ¿Serán afectados otros sectores productivos exportadores por las modificaciones en el tipo de cambio derivadas de la masiva afluencia de dólares a nuestra economía?

Al mismo tiempo, fue posible comenzar a a reunir evidencias de algunos nuevos fenómenos que tienen lugar a nivel local, básicamente como resultado de las obras públicas financiadas con la renta extractiva que reciben los gobiernos locales, que estarían compitiendo con los productores rurales por la mano de obra.

Este artículo presenta algunos hallazgos y reflexiones sobre estos fenómenos basados en información recolectada a través de trabajo de campo exploratorio en cinco distritos que reciben grandes cantidades de recursos de canon.

Antecedentes

Una legislación que favorece a las zonas ricas en recursos y prioriza el gasto en infraestructura

Para el sector minero y gasífero, se estableció que el 50% del Impuesto a la Renta (IR) se distribuye entre los gobiernos regionales (GR) y municipalidades del departamento productor.La Constitución Política del Perú, tanto en la versión del 79 como la del 93, establece que los gobiernos regionales y municipales de las zonas donde se encuentren los recursos naturales tienen derecho a recibir una participación de la renta que se genere de su explotación. En el 2001 se aprobó la Ley del Canon 27506 donde se precisaron qué recursos se repartirían y con qué reglas.

Unos años más tarde, a fines del 2004, se aprobó la ley de Regalía Minera, la que establece que la totalidad de estos recursos también se distribuye en el departamento productor.

Es decir, en el Perú se eligió un esquema de distribución que prioriza a las regiones donde se explotan los recursos naturales, excluyendo a las regiones que no los tienen. Pero además, al interior de las regiones productoras, también se prioriza a los distritos donde se ubica la explotación, como se puede ver en el cuadro a continuación:

10% a la municipalidad del distrito productor

25% a las municipalidades de la provincial productora

40% a todas las municipalidades de la región productora

20% al gobierno regional de la región productora

5% a las universidades públicas de la región productora

Fuente: Ley del Canon 27506

En efecto, estos distritos no solo reciben el 10% que se les asigna directamente, sino que también participan del 25% que recibe la provincia productora y del 40% a todas las municipalidades.

Un contexto de rápido crecimiento de precios e inversiones en el sector extractivo

En la segunda mitad de la década pasada, el rápido incremento de los precios internacionales de los minerales y los hidrocarburos junto con, por ejemplo, el inicio del pago de impuestos de grandes proyectos como Antamina al acabarse sus exoneraciones tributarias y la entrada en producción del Proyecto Camisea, generaron un gran salto de los montos de canon que recibieron los GR y las municipalidades de las regiones productoras.

Por supuesto, esto se tradujo en enormes aumentos en los presupuestos regionales y municipales en esas regiones. Por ejemplo, las transferencias de canon minero que recibió el distrito de Ilabaya, ubicado en la provincia de Jorge Basadre en Tacna aumentó 37 veces entre el 2004 y el 2008 pasando de S/. 4 millones a S/. 149 millones al año.

La entrada de esta gran cantidad de recursos a la economía local a través del gasto de la municipalidad con toda seguridad ha de tener un fuerte impacto. Al respecto, nuestro interés está centrado ver si a nivel local se está sufriendo de lo que se conoce como la “maldición de los recursos”. Es decir, si la abundancia de recursos naturales lleva a un peor desempeño de la economía, con mayor pobreza, corrupción, y pereza fiscal, entre otros problemas.

Una de las manifestaciones específicas de la llamada “maldición de los recursos” es la pérdida de competitividad de los otros sectores de la economía cuando hay un boom del sector extractivo. Esto se conoce como la Enfermedad Holandesa y según testimonios de organizaciones locales es posible que la agricultura en los distritos y provincias productoras que además reciben más canon esté perdiendo competitividad.

¿Qué está pasando en los distritos con altas transferencias de canon?

Entre el 12 de Septiembre y el 30 de Octubre de 2011, el equipo de RWI visitó cinco distritos donde se llevan a cabo actividades mineras y de extracción de gas natural: Ite, Ilabaya (Tacna), Torata (Moquegua), San Marcos (Ancash) y Echarate (Cusco).

Estos cinco distritos reciben las transferencias per cápita de canon más altas del Perú.

Municipalidad

Distrital

Transferencias de canon minero y gasífero S/.

 (Ene-Oct 2011)

Población (Censo 2007)

Transferencias per cápita S/.

 (Ene-Oct 2011)

Ite

44 053 481

 3 299

 13 354

Ilabaya

58 085 313

 4 414

 13 159

Torata

53 627 951

 6 591

 8 137

San Marcos

106 847 259

 13 607

 7 852

Echarate

281 226 063

 42 676

 6 590

Promedio nacional

de municipalidades

(distritales y provinciales)

173 724 776

1 108 446

260

Fuente: INEI y MEF, Transparencia Económica

Elaboración: propia

En base a información recolectada mediante encuestas y entrevistas a funcionarios municipales presentamos a continuación los principales hallazgos:

1. El empleo en las obras municipales en el 2011 en las municipalidades de Echarate y Torata (las únicas de las 5 estudiadas donde conseguimos información) representa un porcentaje significativo de la fuerza laboral total. En Torata, las obras municipales emplearon 2,312 personas entre enero y septiembre del 2011, mientras que en Echarate emplearon a 2,813. Para Torata, esto representa un impresionante 80.7% de la PEA distrital total. En Echarate representa el 18.6% de la PEA distrital, relativamente menos que en Torata por el tamaño del distrito, pero igual es un porcentaje significativo.

2. Los jornales que pagan actualmente (2011) las municipalidades a los trabajadores en la construcción y mantenimiento de las obras públicas son en promedio 2.5 veces más que los que se pagan en la agricultura. El caso de Ite es un caso extremo donde un peón de la obra municipal gana S/. 83.4 soles al día mientras un jornalero en la agricultura gana S/. 32.5, casi 3 veces menos.

Como es evidente, la agricultura no puede competir con estos niveles de remuneración, no obstante que los jornales agrícolas también han  aumentado respecto a sus niveles de hace 5 u 8 años.

Pagar jornales es demasiado caro, ya no vale la pena contratar a gente. Antes pagaban S/. 7, ahora S/. 25, como la Municipalidad. Es demasiado caro, no alcanza.”

En consecuencia, se ha dado una migración de los trabajadores agrícolas a las obras municipales, según informó el 100% de los 102 encuestados. Además, el 79% de los productores agrícolas encuestados dijeron que en algún momento ellos mismos habían trabajado temporalmente para la municipalidad.

Las encuestas a los productores agrícolas locales también nos permitieron obtener información acerca de las consecuencias de esta distorsión de los salarios en el mercado laboral local y las estrategias que ellos estaban empleando para enfrentarla.

Todos los productores señalaron que la escasez de mano de obra no los había motivado ni a vender ni a alquilar sus tierras, pues tenían muy presente que los empleos en la municipalidad son temporales.

El 60% de los encuestados dijeron que su estrategia para enfrentar el problema era dejar las tierras sin cultivar y 30% dijeron que la trabajaban personalmente  los fines de semana o en las noches, y con ayuda de familiares.

3. Algunas municipalidades se han dado cuenta de que existe un problema de escasez de mano de obra para la agricultura y han tomando medidas para enfrentarlo.

En efecto, en Ite encontramos una estrategia interesante usada por la municipalidad. Esta respondió a los reclamos de los productores locales mandando cuadrillas de empleados públicos a trabajar en las tierras agrícolas privadas. En otras palabras, la renta minera se usa para subsidiar el trabajo agrícola compensando así el problema que crea al haberlo encarecido por los altos jornales pagados en la obra pública.

“No hay pues gente. Ahora está dando como cuadrilla el municipio, a cada lateral, se quedan todo el día. Tenemos que ir ahí a pedir, a suplicar. A veces nos dicen, no hay todavía, otro día, porque ellos pagan, el municipio paga.”

Otros investigadores también han registrado este tipo de respuestas de política específicas y creativas. Aunque el equipo de RWI no encontró esta información, hemos escuchado casos en que municipalidades en La Convención, Cusco,  prohibieron toda obra pública en el tiempo de la cosecha o que alternativamente prohibieron la contratación de mujeres en la municipalidad para que ellas se queden trabajando en el campo, pues usualmente se les paga salarios menores.

Conclusión: existe una “Enfermedad Chola”

La evidencia recogida de los cinco distritos estudiados nos hace pensar que lo que está sucediendo en estos distritos que reciben grandes cantidades de recursos del canon es un fenómeno nuevo, distinto de la Enfermedad Holandesa.

A este le hemos llamado la Enfermedad Chola. Lo que lo hace distinto es que la variable que causa la pérdida de competitividad de los otros sectores de la economía no es una apreciación de la moneda local por las grandes exportaciones de materias primas, sino el aumento de los salarios públicos. Sería, en este caso, el encarecimiento de la mano de obra -y no la depreciación del dólar- lo que afectaría la competitividad de la agricultura en las regiones productoras del país.

Políticas públicas contra la Enfermedad Chola

Aunque se necesita aun más investigación que cubra una mayor cantidad de distritos que reciben canon, este estudio exploratorio nos ha permitido pensar en las políticas públicas que se podrían promover para enfrentar este problema. En este sentido nos damos cuenta que son necesarios tanto políticas a nivel local como a nivel nacional.

A nivel nacional

En primer lugar, es necesaria una reforma de la actual legislación sobre la distribución del canon que es la que ha llevado a que cantidades enormes de recursos vayan a los distritos productores. En algunos casos, estos distritos reciben más que los propios gobiernos regionales. Una distribución más equitativa de estos recursos al interior de las regiones productoras haría que en los distritos y provincias productoras haya menor presión por gastar.

En segundo lugar, se debe estudiar la posibilidad de revisar la legislación para que permita a los gobiernos regionales y locales tener alternativas de gasto e inversión, entre ellas crear por ejemplo fondos de ahorro con los recursos de canon, o constituir un fondo nacional con los recursos de las regiones y localidades productoras, que siendo gestionado nacionalmente beneficie directamente a las aportantes. De esta manera no estarían tan presionados por gastar todos los recursos que reciben en el año, no generarían tanta presión al alza de los salarios y podrían guardar una parte para años de desaceleración económica.

A nivel local

Dado que las políticas a nivel nacional son de más largo plazo, sigue siendo necesario tener una respuesta inmediata, enfocada a mitigar los impactos de la Enfermedad Chola. En este sentido, los gobiernos locales tienen un rol importante.

Como mencionamos, algunas municipalidades ya estaban generando soluciones específicas y creativas. Sin embargo estas dependen completamente de la voluntad del alcalde de turno sin que existan políticas institucionalizadas que vayan en la misma línea.

Por ejemplo, como se hizo en Ite, se podrían generar programas de apoyo a la agricultura local más transparentes y equitativos, mediante subvenciones directas que compensen la escasez de mano de obra y dirigidas a sostener la capacidad productiva local  través de refuerzo de la mano de obra, pero basado en un censo local de las unidades de producción y sus necesidades de trabajadores según su extensión y tipo de cultivo.

Más estratégicamente, se podría destinar todos los años un porcentaje determinado de los recursos del canon a promover el sector económico local más importante en consideración a su potencialidad, generación de empleo e ingresos y capacidad de articularse con otros sectores , como la agricultura de exportación, bajando sus costos con infraestructura de riego y opciones para procesar los productos.

Esta última medida podría ir de la mano con una estrategia nacional para la diversificación económica que haga al país menos dependiente del sector extractivo, favoreciendo a sectores más sostenibles y que generen más empleo local.


[1] Publicado originalmente en VIALE, Claudia y Carlos MONGE (2012) “La enfermedad chola”. Quehacer, 185 (Enero-Marzo 2012): 80-85. DESCO 

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