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Tal vez la promesa más importante, y uno de los puntos de mayor disputa, del promover proyectos mineros en el país es su contribución al desarrollo social y económico de los territorios y las regiones donde se realizan.

En un extremo, algunas voces sostienen que el crecimiento económico alto y sostenido que ha mostrado el país en la última década se debe principalmente a la inversión minera, la cual ha dinamizado al resto de la economía nacional, además de ser la principal fuente de ingresos de divisas y de recaudación para el Estado. En el otro, se ubican posiciones que cuestionan estos beneficios al señalar que la contribución económica es mucho menor en tanto las actividades extractivas generan poco empleo y no aportan significativamente a la generación de producto interno. Asimismo, el balance sería negativo si se contabilizan los costos ambientales y sociales que el desarrollo de los proyectos mineros ocasiona.

Como suele suceder, la realidad es más compleja y no se resume en posiciones tipo blanco y negro. La primera posición tiene la virtud de enfatizar la importancia del ingreso al país de masivos capitales para la estabilización macro económica y para que el Estado cuente con superávits que puedan –y deban— ser utilizados en cubrir las enormes brechas sociales que presenta el país. En contraposición, la segunda mirada tiene la ventaja de resaltar las dinámicas que se producen en el ámbito nivel local –muchas de las cuales acentúan la desigualdad entre las poblaciones—e insistir en que los marcos regulatorios existentes son insuficientes para asegurar adecuados estándares ambientales y procesos sostenibles de bienestar económico para las poblaciones rurales en las áreas de influencia de los proyectos mineros.

Un componente central en estas posiciones es el papel que juegan –o deberían de jugar— los recursos financieros obtenidos por los impuestos pagados por las empresas mineras y su distribución en las regiones productoras del mineral. Efectivamente, la distribución y el uso del canon es eje principal en los debates sobre cómo promover el desarrollo regional.

Existe cierto consenso en que tal como funciona actualmente el sistema de canon minero tiene fallos gruesos. A nuestro parecer tres son los mayores:

  • Es inequitativo. Según un reciente estudio del Grupo Propuesta Ciudadana[1], cinco regiones –Ancash, Tacna, Moquegua, Arequipa y Cajamarca— concentraron cerca del 65% de los recursos distribuidos en el país por concepto de canon y regalías mineras entre los años 2007 y 2010. Además, al interior de las regiones, la distribución del canon repite esta desigualdad. Por ejemplo, en la Región Cajamarca, la municipalidad provincial de Cajamarca y las municipalidades distritales de Baños del Inca y La Encañada concentraron alrededor del 40% del total de transferencias a las municipalidades de la región en el mismo período.

En contrapartida, en regiones como Lambayeque, Loreto o Ucayali los fondos que reciben por canon minero son nulos.

De esta manera, el sistema actual del canon minero genera enormes desigualdades al interior del país y de las regiones. Además, es una importante causa de conflicto al promover disputas limítrofes entre gobiernos locales por la apropiación del canon, tal es el caso de Moquegua, Puno y Tacna.

  • Es ineficiente. Salvo el mandato de que los recursos provenientes del canon deben ser empleados casi exclusivamente en obras de infraestructura no existe ningún criterio ni meta que guíe el gasto.

Por ello, acaso, los resultados son desastrosos. De un lado, el impacto de obras de poca envergadura y sin parámetros de desarrollo claros realizadas por gobiernos locales con pocas capacidades técnicas es bajísimo[2]. De otro, las obras son mayoritariamente orientadas hacia las zonas urbanas pues es ahí donde se concentran los electores. Por ello, el gasto de canon no se ha dirigido primariamente a reducir la pobreza, la cual es prevalente en las áreas rurales.

Además de ello, cabe destacar que no existen indicadores actualizados para medir avances en la calidad de vida de las poblaciones. Los datos estadísticos disponibles no se encuentran en el ámbito de distritos y están sumamente desactualizados.

Asimismo, existe una fuerte presión desde el Gobierno Central que encuentra eco en gran parte de los medios de comunicación para que los gobiernos regionales y locales gasten la totalidad del presupuesto. A decir verdad, a pesar de todas las trabas de un sistema mal diseñado de transferencia de fondos y aprobación de gasto, los gobiernos regionales tienen niveles de gasto similares al gobierno central. El gran problema no es la rapidez del gasto[3] sino la calidad del mismo.

  • Es discrecional en demasía. Si no existen parámetros claros y precisos que guíen el gasto, los fondos del canon podrán ser utilizados desde lozas deportivas hasta el asfaltado de calles, lo cual puede ser importante para algunos sectores, pero poco contribuye a lidiar con temas cruciales como lucha contra la pobreza, mejoras productivas y eslabonamientos económicos, cerrar brechas de infraestructura, combate a la desnutrición o transformación educativa y tecnológica. Ciertamente, urge decidir qué se busca lograr con la inversión proveniente del canon minero.

Adicionalmente, este sistema ha promovido la creación de un fortísimo clientelismo. Varios gobiernos locales, que manejan importantes fondos del canon, se han convertido en principales empleadores de sus territorios a través de programas de empleo temporal, como es el caso de los municipios de San Marcos en Ancash o los involucrados en las operaciones de Southern Peru Copper Corporation en Tacna y Moquegua. Los resultados son problemáticos: el empleo generado no está ligado a actividades productivas y compite por mano de obra con actividades agrícolas (tal es el caso de los cultivos de café en Echarate, Cusco), no es sostenible, produce alta inflación local y tiende a crear las ya mencionadas relaciones clientelistas. Además, ha surgido la poca transparente figura del funcionario municipal–empresario, quien forma empresas que brindan servicios a los municipios para la ejecución de obras. Las denuncias de corrupción son innumerables.

Finalmente, el ingreso de grandes cantidades de recursos provenientes del canon a los municipios distritales no ha fortalecido el tejido político y social. Por ejemplo, en el distrito de San Marcos, de tan solo algo más de 13,500 habitantes, el número de candidatos al municipio aumentó de cuatro a diez entre 1998 y el 2002. La pugna por el acceso a recursos nunca antes experimentados ha fragmentado aún más la sociedad local.

Ante esta situación, ¿qué alternativas de mejora del sistema de canon existen? Delineamos tres opciones:

  • La opción conservadora. En este esquema, el sistema general del canon minero se mantiene, pero se procuran mejoras en las capacidades técnicas de los gobiernos locales y regionales para incrementar la capacidad de gasto y pasar las vallas exigidas por el Gobierno Central. La mayor ventaja de esta opción es que presenta poca resistencia política regional, la enorme desventaja es que no enfrenta ninguno de los fallos indicados y los tiempos necesarios exceden los cinco años del actual gobierno.
  • La opción radical. Esta opción implica la eliminación del canon y que la dirección de las inversiones sea asumida por el Gobierno Central. Ello podría, por ejemplo, dirigir de manera masiva inversiones productivas y sociales bien articuladas hacia zonas rurales aledañas a los proyectos. Recordemos que en países como Chile, Noruega o Botsuana –casos exitosos de promoción de industrias extractivas que contribuyen al desarrollo económico y social— no existe un sistema de canon. Es el Gobierno Central el que asume la tarea de dirigir la inversión de acuerdo a ciertos criterios nacionales. La gran ventaja de este modelo es que facilita la inversión social y productiva de manera rápida y con criterios unificados; su desventaja es la gran resistencia política que encontraría en la administración regional, que considera el canon como un derecho adquirido.
  • La opción intermedia. Ella concilia el establecimiento de criterios, indicadores y metas unificadas de inversión social y productiva con un manejo descentralizado y el fortalecimiento de los gobiernos sub-nacionales. Así, por ejemplo, los ministerios de economía y de desarrollo social podrían establecer metas de desarrollo, metodologías de intervención, indicadores, etc., en un esquema de inversión compartida con los gobiernos sub-nacionales, de la cual estos últimos son los responsables políticos. Para ello, se debería fortalecer el sistema de planificación nacional y alinear los planes regionales con uno nacional.

En una siguiente entrega se procurará ofrecer un panorama acerca del debate sobre la relación entre industrias extractivas y desarrollo económico y social. En esta oportunidad, lo que buscamos señalar es la urgencia de reformar seriamente el sistema del canon si es que se quiere una relación más positiva entre minería y desarrollo regional. De no tomarse medidas prontas y urgentes, las poblaciones seguirán percibiendo que la actividad minera no genera mejoras sustantivas en sus localidades.

Gerardo Castillo Guzmán


[1] GPC (2011) Para corregir la desigualdad generada por el canon la descentralización fiscal es la mejor opción. Nota de información y análisis.

[2] Para una estimación de los bajos impactos alcanzados, véase el capítulo “Canon minero y desarrollo local” en Arellano (2011) ¿Minería sin fronteras?: Conflicto y desarrollo en regiones mineras del Perú. Lima: IEP / PUCP.

[3] No se ha debatido, por ejemplo, la necesidad de crear fondos de estabilización o inter-generacionales que permita contar con ingresos en el largo plazo, cuando los proyectos extractivos hayan disminuido.

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