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La demanda creciente por petróleo, gas y minerales ha significado para América Latina un igualmente explosivo incremento en la exploración, la extracción y la exportación de estas mercancías. Para la mayoría de gobiernos de la región, ello ha significado un crecimiento económico sostenido y la abundancia de recursos fiscales. Sin embargo, ello también ha significado un incremento de conflictos sociales, especialmente en la región andina.

Ciertamente, las poblaciones locales tienden a oponerse a inversiones extractivas de gran escala debido a que las perciben como amenazas a sus tierras, aguas y formas de vida. Las autoridades sub-nacionales sienten que son dejadas de lado de las decisiones correspondientes a estos proyectos realizadas por el gobierno central y porque estas inversiones pueden poner en riesgo sus propias visiones de desarrollo. Asimismo, los activistas ambientales temen que estos proyectos vayan a afectar negativamente la biodiversidad, especialmente cerca o dentro de áreas naturales protegidas.

Además, la geografía de estas actividades extractivas se sobrepone en muchos casos con comunidades campesinas y tierras indígenas, tanto en las zonas altas como en las llanuras tropicales. Por tanto, esta expansión de proyectos extractivos amenaza los lazos sociales y culturales de poblaciones campesinas e indígenas así como su autonomía política y territorial. Así, vale la pena notar que los reclamos actuales de grupos indígenas no se restringen a derechos sobre la tierra sino que incorporan el territorio. Este concepto, que cubre tanto recursos materiales como simbólicos, es así el locus central de las identidades y las luchas indígenas.

Por ello, no es casual que los proyectos extractivos estén encontrando enorme resistencia entre grupos indígenas y campesinos en la región. En el Perú, por ejemplo la Defensoría del Pueblo reportó que en diciembre de 2010 había 164 conflictos activos en el país; de los cuales 86 estaban relacionados a temas socio-ambientales[1]. En Ecuador, la lucha entablada por los sarayacu contra los daños ambientales producidos por la compañía estadounidense Chevron – Texaco es emblemática pero no la única[2]. En Colombia, además de la explotación petrolera, la minería gana creciente importancia, especialmente la de carbón. Así, por ejemplo, el proyecto Cerrejón –localizado en el noreste del país— es la mina a tajo abierta más grande del mundo y el 95% de su producción se dirige a satisfacer la demanda europea. Desde su inicio en 1983, el proyecto ha producido enorme conflicto social con las comunidades locales y ha causado el reasentamiento de poblaciones indígenas wayúu y afro-colombianas[3]. En Bolivia, el arribo de Evo Morales –el primer líder indígena democráticamente elegido presidente de la nación en la historia del país— alivió las tensiones entre el gobierno central y las organizaciones campesinas e indígenas. Sin embargo, esta tregua social parece estar llegando a su fin dada la necesidad por ingresos frescos y los compromisos de exportación adquiridos que ha empujado al gobierno hacia una carrera por expandir la exploración de petróleo y gas. La marcha indígena realizada en julio del 2010 es una muestra de esta tensión no resuelta. De esta manera, los reclamos incluyeron el derecho a la consulta durante los proyectos extractivos en el contexto de la Convención 169 de la OIT, entre otros temas relacionados con el territorio y la autonomía indígena[4]. En esta línea, el caso Charagua Norte es ejemplar. Con más del 80% de su territorio otorgado en concesión a compañías petroleras, las poblaciones guaraníes luchan tanto en contra de la compañía Pluspetrol como de un Estado en cual ellas son consideradas como una minoría[5].

En este contexto, desde diversas organizaciones –especialmente aquellas ligadas a la sociedad civil—se viene promoviendo la idea del ordenamiento territorial u otros conceptos similares como una iniciativa institucional clave de carácter preventivo frente a esta situación conflictiva. Es decir, el decidir –antes del otorgamiento de concesiones para explorar o extraer gas, petróleo o minerales— dónde podrían ser desarrolladas determinadas actividades. En otras palabras, determinar qué áreas son adecuadas para los proyectos extractivos y cuáles no.

En muchos casos, estos instrumentos están siendo utilizados por autoridades de los gobiernos sub-nacionales en los ámbitos regionales y locales con la asistencia técnica de ONGs. Estas experiencias tendrían como objetivo procurar encontrar una alternativa al permanente ciclo de violencia social generado alrededor de los proyectos de inversión extractiva.

Si bien la historia reciente del ordenamiento territorial proviene del “land-use planning” en los Estados Unidos de la post-guerra –en el que se requería ordenar, especialmente en el pujante oeste, crecimiento urbano, sistemas de transporte y desarrollo frutícola y vitivinícola—; el ideal de ordenamiento y control del territorio y de sus poblaciones es una vieja quimera en América Latina.

Efectivamente, si entendemos el ordenamiento del territorio como el propósito de controlar las actividades de la población sobre el espacio y dirigir la producción de determinados bienes con fines políticos (ya sean este propósito el logro de un equilibrio cosmológico, la retribución a la Corona por el proceso civilizador o la ideología liberal del bienestar de todos los ciudadanos), el concepto se remonta a las políticas inca de incentivar y centralizar la producción de determinados bienes agrícolas a través de movilizar coactivamente y dominar poblaciones en diferentes nichos ecológicos, tal como lo muestran los clásicos trabajos de John Murra[6]. La separación ideal entre República de Indios y República de Españoles y la creación de comunidades campesinas autosuficientes con un territorio adscrito es producto directo de un sistema colonial que extraía mano de obra y recursos agropecuarios de la población indígena[7].

Es posible sostener que en la sociedad peruana actual –tras la quiebra de un orden de poderes regionales gamonales luego de la reforma agraria y la violencia senderista—, no existe capacidad de imponer un ordenamiento del territorio, la población y la producción sin encontrar enorme y abierta resistencia. En otras palabras, en ausencia de un sistema de control único que monopolice la violencia, diversos poderes fragmentados luchan por el control de los beneficios de diversas actividades productivas, incluyendo las extractivas[8].

De esta manera, en mi opinión, no es tanto la existencia o no de un esquema ordenador del territorio sino la existencia de mecanismos que gocen de legitimidad de distribución de los beneficios el punto central en discusión.

Por ello, de manera provocadora, sostengo que la forma en que está siendo desarrollado el tema del ordenamiento territorial por la literatura reciente, ya sea de manera intencional o por una mirada ingenua, en buena parte depolitiza los complejos procesos de formulación de planes de ordenamiento territorial. De esta manera, en muchos casos, esta literatura considera que el ordenamiento territorial –o sus diversos equivalentes—es una herramienta estrictamente técnica que resolvería de manera definitiva el uso del territorio –y los recursos naturales que en él se encuentran—por parte de diversos actores con intereses contrapuestos. Por tanto, en específico, zanjaría los conflictos existentes entre proyectos de desarrollo extractivo y formas de vida agrarias.

No obstante, tal pretensión de clasificación de los suelos –o ecosistemas—para una posterior adecuación a determinadas actividades económicas –que en muchas ocasiones se procura a través del término “vocación”—obedece más a una ilusión voluntarista que a una visión científica inequívoca. Esto se produciría por, al menos, dos procesos convergentes.

Primero, las “vocaciones” de los suelos no son estáticas sino que están en relación con niveles tecnológicos cambiantes. Así, determinados suelos que con determinadas tecnologías pueden ser poco aptas para la agricultura bajo otras tecnologías –con otros costos y prioridades—pueden ser perfectamente viables.

Segundo, tal vez más importante aún, porque los territorios generalmente nunca presentan opciones exclusivas para el desarrollo de actividades productivas. De esta manera, el determinar que un territorio debería de dedicarse a algún tipo de agricultura[9], a ser conservado sin uso[10], a transformarse en predios urbanos o suburbanos de uso recreacional, o a ser explotados sus recursos minerales depende menos de especificaciones técnicas  que de decisiones políticas que diversos grupos activan.

Por tanto, las formas de ordenamiento del territorio están en sus bases mismas cruzadas por decisiones de diversos grupos con diferentes intereses y visiones de desarrollo. Por ello, es imperioso comprender estos diferentes intereses y visiones de desarrollo si es que se procura diseñar e implementar mejores políticas de ordenamiento territorial en el contexto del desarrollo de proyectos extractivos.  Así, interesa indagar no sólo que se produce en el territorio, sino también para qué se produce y a quién beneficia esa producción, con lo cual se introduce el tema de la distribución de los beneficios y los impactos.

Gerardo Castillo Guzmán


[1] Defensoría del Pueblo (2010) Reporte de conflictos sociales n° 82, http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/objetos/paginas/6/44reporte_82.pdf, accessed February 2nd 2011.

[2] Para un análisis de los conflictos socio-ambientales de la región amazónica de Colmbia y Ecuador véase Guillaume Fontaine (2007) El precio del petróleo: conflictos socio-ambientales y gobernabilidad en la región amazónica. Quito: FLACSO, IFEA, Abya Yala.

[3] Idárraga, Andrés; Muñoz, Diego e Hildebrando Vélez (2010) Conflictos socio-ambientales por la extracción minera en Colombia: casos de la inversión británica. Cali: CENSAT, Agua Viva, Amigos de la Tierra Colombia.

[4] Solís, Lorenzo and Claudia Vedia (2010) “Bolivia: nueva marcha indígena”. La Paz: CIDOB, http://www.cidob-bo.org/index.php?option=com_content&view=article&id=446%3Abolivia-nueva-marcha-indigena&catid=82%3Anoticias&Itemid=2&showall=1, accedido el 2 de febrero de 2011.

[5] Societas Consultora de Análisis Social (2011) Diagnóstico de justicia de género en los procesos de consulta de proyectos extractivos en Bolivia, Ecuador y el Perú. Reporte final. Lima: Oxfam America. En revisión.

[6] Murra, John (1975) Formaciones económicas y políticas del mundo andino. Lima: IEP.

[7] Fuenzalida, Fernando (1970) “La matriz colonial de la comunidad de indígenas peruana: una hipótesis de trabajo”. En: Revista del Museo Nacional, XXXV: pp. 92-123.

[8] Castillo, Gerardo (2011) “Minería y sociedad en el Perú: un panorama tras dos décadas de iniciado el boom”. En: Gestión Pública y Desarrollo, año 4, n° 42, pp.: A9-A13.

[9] Incluyendo cultivos para biocombustibles o el uso de transgénicos, además del “land-grabbing” o incremento global en la compra o alquiler de tierras en el exterior con el objetivo de asegurar abastecimiento de productos básicos o por simple especulación.

[10] O con usos limitados al paisajístico, conservacionista o con fines de investigación.

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